下面是小编为大家整理的2022年度浅谈检察机关提起环境公益诉讼【完整版】,供大家参考。希望对大家写作有帮助!
浅谈检察机关提起环境公益诉讼3篇
第一篇: 浅谈检察机关提起环境公益诉讼
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论检察机关提起民事公益诉讼
汤维建
公益诉讼(actions publicae populares)源远流长，通常认为，它缘起于古代罗马法，是相对私益诉讼(actions pri-vatae)而言的。古罗马法学家乌尔比安首先提出了划分公法和私法的学说，认为保护国家利益的法律属于公法，保护私人利益的法律属于私法，诉讼也因此而分为“公诉”和“私诉”两种。古罗马法学家认为，“公诉”是对有关国家利益案件的审查，是涉及国家和政府利益的诉讼;“私诉”是根据个人申诉对有关个人案件的审查，是涉及私人利害关系的诉讼。这种对法的划分方法即现今所指私益诉讼和公益诉讼。公益诉讼产生后，到现代社会，其制度构成不断趋于完善。无论是英美国家还是大陆法国家，对公益诉讼都非常重视，形成了各具特色的公益诉讼制度。我国目前尚未建立公益诉讼制度，检察机关提起公益诉讼的做法在实践中尚处在“试水”中，但理论界对公益诉讼、尤其是检察机关提起公益诉讼制度的必要性和构建问题，正讨论得如火如荼。本文拟就两方面作出论述和探讨：其一，公益诉讼制度在国外是如何表现的?我国对此可以有怎样的借鉴?其二，我国检察机关提起公益诉讼的必要性论证，以及，如有必要，如何合理地构建此一制度，从而尽快将该项制度投入运行之中，使之产生应有的实际效用?
一、比较法视野：公益诉讼及其借鉴价值
(一)美国的公益诉讼
公益诉讼在美国也称为“公共诉讼”( PublicLawLitiga-tion)、“公民诉讼”或“民众诉讼”。美国的公益诉讼主要有两种形式：
(1)“私人检察官”制度。检察官是公共的，是国家官员，但是，美国法律将每一个提起公益诉讼的个人，称为“私人检察官”，意指私人当事人在公益诉讼中，可以而且应当像政府检察官那样采取行动。《美国联邦地区法院民事诉讼规则》第17条是“私人检察官”制度的总规定，该条规定：“在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。”其他单行法中也有分散的规定。典型的有相关人诉讼、职务履行令请求诉讼和禁止令请求诉讼。美国州立法也有大量的相关规定[1]。为此，美国立法规定了多种激励形式，比如，胜诉的原告将可以获得律师费，并可取得一定数量的返款赔偿额。1986年修订的《反欺骗政府法》规定，任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违法的一方，并在胜诉之后分享一部分罚金。(2)检察官提起公益诉讼。根据《美国法典》有关规定，检察官在涉及联邦利益等七种民事案件中，有权参加诉讼，其中包括检察官有权对所有违反《谢尔曼法》或《克莱顿法》而引起的争议提起公诉。
在美国，早期的公益诉讼始于为取消学校种族隔离而展开的诉讼，全国有色人种协会的律师和其法律辩护基金早在20世纪30年代就开始了此项运动。公益诉讼的大发展则在60年代，当时美国经历了剧烈的社会变革，诸多社会制度均面临挑战，出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，公益倡导者为了有色人种、女性、消费者、未成年人、环境以及各种公共利益而开展活动。自70年代后，美国和欧洲都有一个显著的动向，就是筹备一些官方或民办机构来保护消费者、环境保护主义者或者以前没有给予权利主张机会的其他团体的利益，包括为贫困者谋求整体利益。如公共辩护人项目、法律援助制度等。
(二)英国的公益诉讼
与美国相仿，英国的公益诉讼虽说稍嫌保守，也有两种形式：
(1)检察总长提起公益诉讼。按照英国法规定，检察总长(Attorney General)代表国王，有权阻止一切违法行为。与其他普通法国家一样，在英国，只有检察总长能够代表公众提起诉讼以倡导公众权利，阻止公共性不正当行为，即可以代表公共利益主动请求对行政行为实施司法审查，可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查。而私人没有提起诉讼的权利，只有在不正当行为已直接使自己的利益受损或很有可能受损的情况下，私人才可寻求救助。(2)“检举人诉讼”。“检举人诉讼”(relatoraction)是英国立法上的一个特色制度，据此，任何个人和组织可针对正在越权行事或有越权行动危险的公共机构而提起公益诉讼;除此以外，任何人或组织也可针对制造公害或以别的方式触犯法律的私人或私人机构提起公益诉讼。这种诉讼是基于个人的“检举”，或者说是基于个人的通报并通过检察总长提起的。在这里，公民为告发人，检察长是原告，“为公共利益而采取行动是检察总长的专利，他的作用是实质性的、合宪性的，他可以自由地从总体上广泛地考虑公共利益。因而他可自由地考虑各种情形，包括政治的及其他的”。在英国，为公民用来寻求环境等公益司法救济的检举人诉讼制度，被认为是公益诉讼的一种过渡性形态[2]。
(三)印度的公益诉讼
一般认为，现代公益诉讼制度产生于20世纪50年代的美国，而印度则是第一个引入该制度的国家。自20世纪70年代末以来，印度法院奉行积极的司法能动主义，扩张了司法审查权，以促进司法公正和社会正义，使法院由“有钱人进行法律辩论的场所”变为“被压迫者最后求助的场所”。在印度，一般认为公益诉讼的法律基础是宪法第39条A的规定，该条要求国家以适当的立法或计划或者其他方式提供免费的法律援助，以确保任何公民不会因为经济的或其他的能力缺陷而被拒绝获得司法保护的平等机会。公益诉讼的概念早在1976年由Krishna Iyer法官在MumbaiKamgar Sabhav·Abdulbhai案中就提出了，但作为原告资格分水岭的案件公认是1981年的“法官更换案”( Judges’TransferCase)。在此案中，最高法院裁定律师界联合会有权起诉反对由首相英吉拉·甘地宣布的“紧急状态”下的法官更换。在该案的判决中，确定了印度公益诉讼主体资格扩大的两种情形：代表性诉讼资格和公民诉讼资格。代表性诉讼资格是指个人或者组织代表其他人或者组织提起诉讼，而无需证明他们与案件有利害关系;公民诉讼资格是指公民或者组织即使没有遭受具体的违法侵害，也可以以公民的身份提起诉讼[3]。1986年印度制定《环境法》，规定除行政机关外，个人或组织也可以在满足法定条件的情况下，对污染企业提起诉讼[4]。目前，印度的公益诉讼主要涉及童工人权、妇女人权、奴役劳动人权以及环境人权等人权领域。值得指出的是，印度公益诉讼制度还体现出其便民特性，确立了一个所谓“信函司法权”的公益诉讼形式。在台拉登采石案中，一位律师给法院写信，指控非法的石灰石开采活动正在破坏某地的生态环境，法院据此启动了公益诉讼程序。在另一起案件中，法院把一名新闻记者写来的信直接看做是公益诉讼令状申请[5]。从此，印度最高法院决定法律制度再也不只是为“有钱人”服务的，只要是它认为属于“公众利益”的案件。按照P·N·Bhagwati大法官所言，“公益诉讼是法律援助运动的战略性兵种( strategic arm)，目的在于将公正带给那些穷苦大众和不公正的受害者”。
(四)德国的公益诉讼
德国的公益诉讼有四种形式：
(1)民众诉讼。在德国，民众诉讼( Popularkrk lage)又被称为“宪法诉讼”，属于公益诉讼的范畴。任何公民只要认为某项法律侵犯了宪法保障的基本权利或其他权利，无论侵权案件是否发生，也不论是否涉及到本人的利益，都能向宪法法院提出诉讼，要求宣布该法律违宪而无效。(2)团体诉讼。原则上允许公益团体向法院提起诉讼，请求他人作为和不作为。德国的“团体诉讼”在全世界都是有名的。团体诉讼制度起源于1908年的《防止不正当竞争法》，后来扩展适用于环境法等领域。如2002年发布的《联邦自然保护法》第61条规定：一个根据第59条联邦环境、自然保护和核安全不认可或根据第60条州认可的组织，可以根据《行政程序法》提起关于自然保护区、国家公园、生物圈保护区和其他的环境保护区内的禁令或许可的免责许可以及规划许可或项目批准等提起诉讼。(3)公益代表人诉讼。德国《行政法院法》确立了行政诉讼的公益代表人制度，即分别把联邦最高检察官、州高等检察官、地方检察官作为联邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政诉讼中是参加人，为捍卫公共利益，可以提起上诉和要求变更行政行为。而行政诉讼的提起，在联邦或州的法律有特别规定时，也可不以原告个人权利受到损害为要件。(4)检察机关提起公益诉讼。德国《民事诉讼法》规定，检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及诸如婚姻无效案件、申请禁治产案件、雇佣劳动案件、重大环境污染案件、重大侵犯消费者权益案件等都可提起或者参与民事诉讼。同时，德国1976年《民事诉讼法》第637条还规定，检察官败诉时，法院判定国库补偿胜诉方的诉讼费用。
(五)法国的公益诉讼
法国的公益诉讼在大陆法系国家是非常著名的，其表现形式主要有两种：
(1)检察机关提起公益诉讼。1804年《拿破仑法典》规定，检察官可以为了社会公益提起或参与诉讼。1806年《民事诉讼法典》及后来的《法国新民事诉讼法》也都有相应规定。如后者第422条规定：“法律专门规定的案件中，检察机关作为主要当事人提起诉讼。”第423条则更明确规定：“在公法秩序受到损害时，它(检察机关)可以为维护公法秩序而提起诉讼。”第425条规定下述案件检察机关应当得到通知作为案件的从当事人参加诉讼：涉及亲子关系、未成年人监护安排、成年人监护的设置与变更案件;现行中止追诉程序、集体核查负债程序、个人破产程序或其他制裁;涉及法人时，裁判清理或财产清算程序、裁判清算与裁判重整程序以及有关公司负责人金钱方面的案件;检察机关应当提出其意见的所有案件。(2)越权之诉。它是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤消的救济手段。只要申诉人认为某种利益受到行政行为的侵害就可提起，并不要求是申诉人个人的利益。法国最高法院认为，法律中排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。不仅行政决定的直接相对人可以提起越权之诉，如果第三人因为违法的行政决定而受到直接的利益侵害时，亦可提起。各种团体的作用尤其广泛和活跃，当他们的集体利益受到行政决定的直接影响时，一般也可以自己的名义提起越权之诉[6]。
(六)日本的公益诉讼
1962年日本制定的《行政案件诉讼法》第5条将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。其中的民众诉讼被认为是公益诉讼。据此规定，原告可以以不涉及自己法律上的利益而提起诉讼，其目的不是直接保护、救济国民私人的权益，而在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。日本典型的民众诉讼有：依据公职选举法的选举诉讼或当选诉讼、依据地方自治法规定的住民诉讼等。
除上述外国公益诉讼制度外，我国台湾地区也确立了公益诉讼制度。其公益诉讼始于行政诉讼法的修改，台湾1998年修订的《行政诉讼法》第9条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关的违法行为，得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。”第35条规定：“以公益为目的之社团法人，得为公益提起诉讼。”1999年修订的《空气污染防治法》规定：“公私场所违反本法或依本法授权制订之相关命令而主管机关疏于执行时，受害人或公益团体得叙明疏于执行之具体内容。”
(七)结论与借鉴
通过两大法系有关公益诉讼制度的对比，可以获得以下结论和启发：
1、公益诉讼立法模式存在差异。有关公益诉讼原告制度的立法模式，很多国家采用制定法的模式，且将其规定在单行实体法规中的居多，如美国等，而将其纳入诉讼法典的只有大陆法系的德国、法国等少数国家。另外，一些国家选择判例法的模式或者从判例上升到成文立法的模式，即便是法国这样的有着悠久的成文法传统的国家也是如此。我国可考虑在单行法规上首先分别规定公益诉讼制度，同时附之以案例指导制度，对公益诉讼的实践进行适时的总结，从而推动公益诉讼制度逐渐发展。
2、“原告资格的多元化”模式之确立。自罗马法创始公益诉讼以来，无论大陆法系还是英美法系，各国立法规定能够代表公共利益提起诉讼的原告范围是十分广泛的。相对而言，英美法国家对原告资格的规定更加宽泛一些。公益诉讼原告资格的确认并非采取只能由直接利害关系人提起诉讼的一元化，而采取多元化，即除了直接利害关系人外，非直接利害关系人也可以充作原告。除个人外，社会公益性团体也可以提起公益诉讼。我国立法也应如此规定，政府应当大力扶持公益组织的发展。
3、检察机关提起公益诉讼是各国通例。无论在英美法国家还是在大陆法国家，作为行政机关或司法机关的检察机关，都具有提起公益诉讼的权利。各国几乎都规定由享有国家公权力的检察机关代表利益受损的国家或公民提起公益诉讼是通常形式，而赋予与案件没有利害关系的普通公民、组织、团体和机构以特定情况下的公益诉讼原告主体资格为补充。这一点，对完善我国检察机关公益诉讼制度，有重要的借鉴和启发意义。
4、在程序制度的设计上，应当倾向于保护公益诉讼的原告。自古罗马法以来，对公益诉讼的原告向来持支持和鼓励的态度。如古罗马法规定，如果原告的起诉属实，被告要承担罚金，原告则可以获得一定的奖励;美国则更进而规定败诉的被告将被处以三倍于实际损失的罚金，并承担合理的律师费和起诉费，而诉讼原告在胜诉以后分享一部分罚金。此外，各国在证据制度上也对公益诉讼的原告实行倾斜政策，主要的表现形式是举证责任的倒置规则、降低证明标准规则、法院职权调查规则等。如美国针对公益诉讼的特殊性便设计了特殊的举证责任分配制度，如在环境公害案件中，提出原告只需提供表面证据(或称为初步证据) ，证明污染者已经或很有可能有污染行为即完成了举证责任。
5、应当注意防止公益诉权被滥用。由于公益诉讼放松了对原告资格的要求，因而在实践中也难免会被人恶意利用，这就形成了对公益诉权的滥用现象。为了制止这种滥用现象，确保公益诉讼被善意使用，同时保护被告的合法权益，有的国家的法律对原告的诉权行使进行了一些限制。其限制的方式主要有：设定公益诉讼的前置程序，比如通过适当的行政程序等等;在环境公害案件中只针对“主要的违法行为”才能提起公益诉讼;团体诉讼的采用应当符合一定的条件;对滥用公益诉权的严重行为进行法律制裁等等。
二、中国视角：检察机关提起公益诉讼的必要性与可行性
(一)检察机关提起公益诉讼的必要性论证
公益诉讼在我国目前之所以成为重要的实践问题，是基于这样几个社会发展中的问题背景：
1、国有资产大量流失。在发展社会主义市场经济的过程中，由于新旧经济体制转轨的需要，大量国有资产流失，令国人堪忧。例如，河南省三门峡日报社在1997年9月、1998年6月，分两次以110万元的价格，将其下属的豫西印刷厂卖给了北京北斗星广告艺术中心，而这个厂和这个中心的法定代表人都是同一个人。随后，该中心就将原属于该厂的土地全部变卖出去，一下子获利五百多万元[7]。这是国有资产流失的典型模式，这种模式可以说大行其道，导致每年流失国有资产至少1000亿元，日均流失3亿元[8]。
2、环境公害案件不断增多。例如， 2000年1月，在湖南省彬州市发生了一起严重的砷中毒事件， 225个村民受此影响，严重中毒。后来发现，导致中毒的原因在于村民居住村庄附近有一家砷制品公司，该公司违规排放污水废渣，当地环保部门也检测不力，长期以往，导致惨剧发生。据调研，环境污染的纠纷量呈逐年增多的态势[9]。
3、垄断和不正当竞争行为日益增多。在经济转轨的过程中，大量的垄断和不正当竞争行为暴露出来，既有行政性垄断，也有竞争性垄断，垄断行为和不正当竞争行为的出现和存在，严重影响了正常的经济秩序，扰乱了国家的宏观调控政策，同时也严重地损害了广大消费者的合法权益。
4、消费者权益严重受损事件不断发生。这主要表现为经营者采用欺诈等手段，生产销售伪劣产品，坑蒙消费者，轻者导致消费者的经济损失，重者导致消费者的身体健康损害。
5、歧视行为不断产生。歧视行为是一种违反宪法、侵害人格的侵权行为，这类行为目前也屡有发生，如性别歧视、地域歧视、身份歧视等等。例如， 2003年11月，安徽省芜湖市考生张某以芜湖市人事局招录公务员时，歧视乙肝病毒携带者为由，向芜湖市人民法院提起诉讼[10]。
(二)检察机关提起公益诉讼的可行性探讨
1、赋予检察机关提起公益诉讼的权力，具有宪法上的根据。根据我国宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。作为国家的法律监督机关，理应对公益性法律的遵守情况进行监督。如果公益性法律受到了侵犯，但却没有主体提起相应的诉讼，这实际上是否定了公益性法律的作用。对此，作为法律监督机关的检察机关，理应承担起提起诉讼的职责，确保国家的公益性法律得到严格遵守。
2、检察机关提起民事公益诉讼是我国现实国情的需要。我国目前客观存在着国家利益、社会公共利益受到侵害而无人提起诉讼的情形，这既不利于公众利益的维护，不利于法律的实施，还会放纵违法行为。赋予检察机关提起诉讼的权力是解决这一问题的有效办法。检察机关在这方面已进行了积极的探索，从探索的实践看，其效果是积极的、明显的。
3、检察机关提起民事公诉是完善我国民事诉讼法和检察监督制度体系的需要。我国民事诉讼法在“基本原则”部分规定了人民检察机关有权对民事审判活动实行法律监督，但在具体规定中却只规定了抗诉监督这一种监督方式，抗诉监督是事后监督，需要增加规定民事公诉这种事先监督的形式，从而完善检察监督的制度体系，使检察监督的职能覆盖全部领域。
4、检察机关提起民事公诉在国外也是一个较为普遍的做法。检察机关提起民事公诉，无论是在大陆法系国家还是英美法系国家，都可以找到大量例证。
三、制度构建：检察机关提起民事公益诉讼的立法及其完善
(一)检察机关提起公益诉讼的立法与实践探索
我国立法对检察机关能否提起民事公益诉讼这个问题，先后曾有过不同的考虑和取舍。1949年12月制定的《中央人民政府最高人民检察署实行组织条例》第3条规定，检察机关的职权之一，是“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”。该条例第10条规定，最高人民检察署第三处掌管之一，就是“关于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件参与事项”。1951年5月《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条和《各级地方人民检察署组织通则》第2条规定，最高人民检察署、各级地方人民检察署“代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件与行政诉讼”。1954年9月通过的《中华人民共和国人民检察机关组织法》第4条规定，地方各级人民检察机关的职权之一是“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼”。
从实践中看，地方各级检察机关在50年代就开始了参与民事诉讼的活动。在1954年部分统计中可以看到，辽宁、安徽、江西、山东、河南、山西、陕西、甘肃和北京9个省市，检察机关办理民事案件2352件，既有起诉的公益诉讼案件，也有参与诉讼的民事案件。1956年，黑龙江省的检察机关共办理民事案件80件，其中提起诉讼的民事案件55件。1956年5月至11月，南京市检察机关受理23件民事案件，其中涉及国家和公共利益的案件14件，占61%;办结17件，起诉的3件[11]。
1997年5月，南阳市检察机关民事行政检察处接到群众举报，反映方城县独树镇工商所将价值6万余元的门面房，以2万元的价格卖给了私人，随即指示方城县检察机关调查此案。通过调查，确认该工商所确实低价转让了国有资产。1997年7月1日，方城县人民检察机关作为原告，以方城县工商管理局和某个人为被告，向方城县人民法院递交了民事起诉状，要求确认二被告之间的买卖协议无效。方城县法院赞同检察机关的意见，确认该买卖合同违反国家强制性法律规定，合同无效，依法判决该买卖合同无效，支持了检察机关的起诉。据此，改革开放以来的第一件公益诉讼案件终于诞生。该案得到了最高人民检察机关的支持，同时得到时任全国人大常委会委员长李鹏的赞同[12]。目前，检察机关提起和参与民事公益诉讼在实践中不断深化，形式也日趋多样化。
(二)检察机关参与公益诉讼的多种形式
1、检察机关督促提起公益诉讼。所谓督促起诉，就是检察机关并不直接提起公益诉讼，而是敦促其他具有公益诉权的主体提起公益诉讼。如前所述，对于公益诉讼，检察机关保留最终的启动权。但这并非意味着检察机关对于任何公益诉讼均要亲自以原告的身份发动诉讼;检察机关是否以原告身份提起公益诉讼，取决于其多方面的考虑。督促起诉为检察机关直接提起公益诉讼积累了丰富的实践素材和经验。
2、检察机关提起附带民事诉讼。在检察机关提起的刑事诉讼中，可以就涉及公益问题提起公益诉讼;此时，公益诉讼乃是在刑事诉讼中一并获得解决的。例如，被告郭某驾驶一辆半挂车沿京福高速行驶至齐河出口处时，因疲劳驾驶撞坏中心防护栏，驶入西侧车道内，与对面行驶的两辆轿车相撞，致使这两辆轿车内共7名驾乘人员中的5人死亡。同时，撞坏高速公路护栏、路面等路产而造成路产直接损失3万余元。事故发生后，被害人亲属均通过诉讼程序维护自己的权益，但是高速公路管理单位却未提出要求郭某进行经济赔偿的民事诉讼请求。基此，齐河人民检察机关向齐河县人民法院提起诉讼，要求该案肇事司机、车主及挂靠单位共同赔付因被告人行为所造成的高速公路路产经济损失。齐河县人民法院依法受理了此案。经过庭审调查，法院认为郭某在该次交通事故中负全部责任，对因其犯罪行为给附带民事诉讼原告人和高速公路造成的经济损失应依法赔偿。
3、检察机关支持起诉。《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。该原则的直接措辞并没有提到“检察机关”，但通常认为，该条中的“机关”一词，就包括了“检察机关”。这种解释不仅符合文义规则，同时还有实践的支持。举例来说， 1996年，佳木斯市检察机关发现了一起国有资产流失的案件。一个国有企业放弃自己的利益，放任国有资产流入个人的口袋。检察机关进行了详细的调查，确认事实的准确性，向法院提起了诉讼。法院确认这个案件应当依法支持，但是以检察机关作为原告的做法不妥，建议有关部门作为原告，检察机关作为支持起诉的单位，法院判决该案原告胜诉。
4、检察机关独立诉讼。检察机关独立提起公益诉讼，是检察机关参与公益诉讼最为完整的一种形式。在这种形式中，检察机关享有诉讼中原告人所能够享有的一切权能，同时还拥有一般的诉讼原告人所不具有的特殊权能，这就是对诉讼审判过程的监督权。这种监督权是客观存在的，正是这种监督权的客观存在，构成了检察机关独立诉讼与其他主体提起公益诉讼之间的本质区别。这种形式在实践中正处在不断推广之中。
(三)检察机关提起民事公益诉讼的优势
1、检察机关提起公益诉讼具有宪法上的最高依据。宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。任何主体对于公益的损害，都是违法行为的表现;对此违法行为，检察机关拥有监督权，提起诉讼即为该监督权的行使形式之一。这在理论上被解说为一般监督权，以与作为特别监督权的诉讼监督权相区别。
2、检察机关提起公益诉讼，享有证据调查权。其他主体在提起公益诉讼的问题上，通常会遇到调查事实的取证难的问题。但这一点对于检察机关来说并非障碍。因为检察机关对于违法情节是否存在，享有为宪法所保障的证据调查权。在此意义上说，检察机关提起民事公益诉讼，更容易克服诉讼中的技术性障碍，更容易获得胜诉的结果，从而更有利于社会公益的司法保护。
3、检察机关提起民事公益诉讼，通常不会滋生其他主体提起公益诉讼时可能会产生的问题。比如，在公益诉讼上，由于其本质特征的缘故，其诉讼主体资格较为宽松。这有利于公益诉讼的开展，但同时也容易滋生滥用公益诉权的问题。检察机关作为公益诉讼的发动者，乃是以宪法所赋予的法律监督权为出发点，监督法律的遵守与实施是其惟一的追求，别无任何私人的独立利益存在于其中，因此不存在滥用公益诉权的任何动因。此外，检察机关提起民事公益诉讼，也无需考虑诉讼激励机制的问题。
4、检察机关拥有诉讼主体地位上的特殊身份。在诉讼过程中，由于检察机关是国家的法律监督机关，它在诉讼中，不可能是简单的原告身份，同时它还具有法律监督者的特殊身份。这两种身份的竞合，特别适合公益诉讼的领域。一方面，双方当事人地位的平衡关系更容易确保，另一方面，在公益诉讼中，也需要司法机关发挥积极的能动作用。法院审判需要发挥能动性，同时，检察机关的监督也内在地含有能动因素，共同的诉讼目标和司法使命将检、法两种能动性高度融合在一起了，由此也更加直观地呈现出我国二元司法机制的特征。
5、检察机关提起民事公益诉讼，也有助于公共政策的有效生成。公益诉讼不同于私益诉讼的一个很重要的方面，就是通过公益诉讼，能够形成适应于将来社会发展的公共政策，同时也有利于对现行的实定法进行修改完善，从而促进法制的进步。因为与仅仅关注实体权利救济的私益诉讼不同，公益诉讼的主要功能在于为将来立法。检察机关提起公益诉讼，有助于更加直接地、更加明确地彰显此一功能，由此突出诉讼中的重点内容和主要目标。同时，由于检察机关具有专业知识方面的优势，并且与行使审判权的人民法院同属于法律共同体，拥有共同的政策理解力和法律把握力，因而更容易在公共政策方面达成高度一致的共识，而不致使公益诉讼陷入私益纷争的纠缠之中。
(四)具体的立法建议
1、修改《民事诉讼法》，在总则中规定一项基本原则：在国家利益、社会公共利益及有关公民重要权利受到侵害而无人起诉时，人民检察机关有权向人民法院提起民事诉讼，追究违法者的民事责任，以保护国家、社会和公民的合法权益。
2、制定一个独立的《公益诉讼法》。目前的民事诉讼法主要适用于私益诉讼，对公益诉讼只能作出一个原则性的规定。其他的法律，尤其是实体法，如民法、经济法等等，由于其性质的缘故，也不可能对公益诉讼的程序事项作出过多的周密的规范，只能规定一些实体性的事项。而公益诉讼制度既涉及大量的程序问题，又涉及较多的实体问题，是实体和程序兼顾的综合性法律制度，因而应当作出单独的立法规定。单独制定《公益诉讼法》还有一个好处，就是可以强化对公民、社会组织以及检察机关等国家机构等公益诉权的切实保障，从而使公益诉讼制度能够真正发挥作用，确保国家利益和公共利益不受损害，或者在受到损害后能够获得有效的司法救济。
3、完善立法，系统规定检察监督的方式和程序。应明确列举人民检察机关可以提起民事公诉的案件类型。同时，立法也应当规定一个兜底条款，对公益诉讼设定若干标准，供法院在判断时具体加以运用。
4、建立“民事公诉人”制度。在检察机关内部，通过考核等程序，确立民事公诉人资格制度。根据该制度，凡被赋予民事公诉人资格的检察官，在符合法定条件下，可以独立提起公益诉讼，同时在必要时，也可以在涉及弱势群体保护的案件中参与诉讼，支持诉讼，监督诉讼的公正处理。
5、充分发挥检察建议的作用。通过公益诉讼的提起和进行，检察机关会发现很多涉及社会公共政策、公共管理以及公共立法等方面的问题，对于这些问题，检察机关应当本着通过一案、解决一片的原则，积极提出检察建议，以促进立法完善和行政管理机制的完善。
第二篇: 浅谈检察机关提起环境公益诉讼
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水范德萨
发撒旦
论检察机关提起环境公益诉讼下
由于历史的原因，检察制度一度陷入混乱。1957年，随着“反右”斗争扩大化和“无产阶级文化大革命”，新生的中国民事行政检察制度遭受了毁灭性打击，检察制度形同虚设。文革以后，1979年重新制定的《中华人民共和国人民检察院组织法》彻底废除了民事行政检察制度，取消了检察机关的民事、行政起诉权和参诉权。1982年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》制定过程中，检察机关参与公益诉讼制度再次显露一线生机。试行法前后共有7稿，前6稿都曾规定：人民检察院有权代表国家提起或参加涉及国家和人民重大利益的民事诉讼。但在第6稿审议过程中，有人提出“民事案件不同于刑事案件，在刑事案件中，检察院是公诉人。而在民事案件中，有原告，检察院又要代表原告，那就必须考虑原告告的有没有根据?应不应该代表他或支持他起诉?这就要先审查一番。解决这些问题是很麻烦的，同时，也没有必要”，于是主张“检察院还是不参加民事案件的起诉为好”。最终，民事诉讼法删去了检察机关的起诉权和参诉权的规定。1991年民事诉讼法沿袭了《民事诉讼法(试行)》的立法精神。从而导致了我国目前检察机关提起或参与民事诉讼、行政诉讼缺乏法律依据的局面。
但是，1954年检察院组织法的规定，为我们重新赋予检察机关公益诉讼起诉权和参诉权提供了宝贵的历史经验;而现行宪法第12条关于“人民检察院是国家的法律监督机关”的规定，为我们重建检察公益诉讼制度奠定了宪法基础。
(三)确立检察机关提起环境公益诉讼制度的实践基础
在如何构建我国的环境公益诉讼制度的问题上，不少学者主张借鉴美国的“公民诉讼”制度，赋予普通公民对危害环境公共利益的主体提起诉讼的起诉权。但是，公民诉讼制度在我国面临重大障碍：首先，我国民事诉讼法第108条规定：原告必须是与本案有直接的利害关系的人，因此普通公民提起环境公益诉讼有直接的法律障碍。其次，由于公民诉讼有导致滥诉、造成讼累的危险，因此学术界对是否赋予公民公益诉权的问题上尚存在重大分歧。
在公民诉讼陷入困境的情况下，我国检察机关已在实践中进行了一些有益的尝试。自1996年以来，河南、山西、福建、山东、贵州、江苏、江西等省检察机关先后以法律监督机关的身份，作为国家利益和社会公共利益的维护者，在国有资产保护、公共环境利益的维护等方面提起了公益诉讼，并取得了良好的社会效果。其中，山东省乐陵市人民检察院对被告范某提起的民事环境公益诉讼，堪称典型。
2003年5月，山东省乐陵市人民检察院对范某提起了环境民事公益诉讼。乐陵市人民检察院诉称：被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品，损害国有资源，造成环境污染，威胁人民健康，影响社会稳定，请求乐陵市人民法院依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险。乐陵市人民法院受理后，经审判支持了检察院的诉讼请求，依据《民法通则》第5条、第73条、第134条规定作出判决，责令被告范某将其所经营的金鑫化工厂，于本判决生效后的5日内自行拆除，停止对社会公共利益的侵害，排除对周围群众的妨碍，消除对社会存在的危险。
这起由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案，是近年来我国处理得比较好的一个环境公益诉讼案例。此后，其他省份也出现了一些检察机关提起的环境公益诉讼案例。
2002年，四川省阆中市群发骨粉厂产生的烟尘、噪声污染环境严重，周围居民因长期受该厂侵害，多次到环保部门投诉。2003年初，阆中市环保局在对该厂周围区域的空气质量进行监测后发现，其悬浮颗粒物、噪声等超标较严重。随后，该市检察院向法院提起民事诉讼。法院审理后认为，群发骨粉厂排放的污染物在一定程度上对周边群众的工作、生活构成了侵害，检察院诉讼请求应予支持。遂于2003年11月依法判决：阆中市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。
这些司法实践中出现的检察机关提起环境公益诉讼的案例，虽然相关检察院在起诉时都不是打着环境公益诉讼的旗帜，而是以国家法律监督者的名义起诉的;虽然他们的起诉活动缺乏明确的法律依据，而是走在合法与非法的边缘;虽然他们只是个案，没有形成燎原之势;但是，无论是在程序上还是在实体上，这些案例都与我们建立检察机关提起环境公益诉讼制度都有重要的借鉴意义。这些案例的出现还说明，检察机关提起环境公益诉讼制度在我国法律实践中是现实需要的。我国立法机关应当审时度势，赋予检察机关环境公益诉权。
三、检察机关提起环境公益诉讼的若干程序性问题
(一)检察机关提起环境公益诉讼的范围
环境公益诉讼范围，是指法院受理环境公益诉讼案件的界限，即可以受理什么样的案件，不能受理什么样的案件。由于对环境公共利益的损害，既有一般民事主体所为，又有行政机关所为，因而各国环境公益诉讼皆既涉及对民事主体的环境民事公益诉讼，又涉及对行政主体的环境行政公益诉讼。笔者认为，我国检察机关提起环境公益诉讼的范围不宜过窄，也应当包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，否则将影响其在保护环境方面的效果。
首先，检察机关提起环境民事公益诉讼的范围。考虑到中国目前的司法资源实际状况，检察机关提起环境民事公益诉讼的范围不应当是无限的。具体来说，检察机关提起环境环境民事公益诉讼的范围，应主要限于：行政机关根据“依法行政”原则不能直接予以有效干预，且又损害了或者可能损害环境公共利益的民事行为。因为，环境民事公益诉权和环境行政执法权都是为保护环境而设置的公权力，一旦过宽设置环境民事公益诉讼的范围，将造成对同一损害行为检察机关可以起诉，行政机关也可以给予行政处理的职权重叠、资源浪费的现象。
其次，检察机关提起环境行政公益诉讼的范围。我国目前的行政诉讼理论对检察机关提起行政诉讼持否定态度。《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第11条列举式规定了8种可诉具体行政行为，第12条列举式规定了4种不得起诉的行政行为(其中包括：行政法规、规章或行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定命令)。立法精神和理论界主流观点的态度认为，只有其合法权益遭受具体行政行为侵犯的公民、法人、其他组织才可以提起行政诉讼，这实际上是只允许提起行政私益诉讼，不允许提起行政公益诉讼。笔者认为，我国应当建立检察机关提起环境行政公益诉讼的制度，因为行政不作为是造成当前环境公共利益遭受损害的一个重要原因，而且一直没有有效的控制途径。曾经一度炒得沸沸扬扬的“圆明园环保事件”就凸现了这一问题：
2005年3月28日，《人民日报》第五版发表文章披露：圆明园管理者正在实施一项“防渗漏工程”，往圆明园湖底铺设塑料膜。由于圆明园湖里有鱼，铺了防渗漏膜后，湖水无法循环自净，变脏变臭，鱼儿可能遭受生存危机，这将造成重大环境生态危机。此后，许多媒体纷纷跟进报道，事情逐渐升级为“圆明园环保事件”。3月29日，国家文物局表态，防渗漏工程没有合法性。3月31日，北京市环保局表示，防渗漏工程未通过环保审批。
但在整个事件进展过程中，通过法律途径解决问题似乎被排除在外，没有人提出要告工程实施者破坏世界文化遗产，也没有人提出要告环保局或者其他主管部门监督不力。其实，“非不愿也，是不能也。”正如国家环保总局政策法规司法规处处长别涛所言，“谁能就圆明园事件提起环境保护行政公益诉讼，状告环保或其他主管部门行政不作为呢?诉讼法是有限制的。即使我想代表国家环保总局当被告也当不上。”后经多方呼吁，4月1日，国家环保总局下达停工令，防渗漏工程才被正式叫停。
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回顾圆明园环保事件，我们不无遗憾地发现：在行政机关怠于行使职权的情况下，作为世界文化遗产的圆明园的环境面临遭受严重破坏的危险，全北京、全中国乃至全人类的利益都将受到影响，但是却没有人提起行政诉讼——因为，根据行政诉讼法的规定，没有任何一个人符合原告的条件。圆明园事件所折射出的，正是我国环境保护公益诉讼制度缺位所带来的无奈。笔者认为，我们应当突破传统行政诉讼的理论禁区，突破仅有受行政行为直接影响的行政相对人才可以成为行政诉讼原告的陈旧观念，在环境公共利益遭受严重损害而行政机关又不作为的情况下，赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的起诉权和参诉权。
(二)检察机关在环境公益诉讼中的法律地位
检察机关在环境公益诉讼中的法律地位，是事关检察机关提起环境公益诉讼制度可行性的问题，如果不能妥善解决，将直接影响检察机关提起环境公益诉讼的效果。
纵观世界各国的法律规定，大都赋予检察官公益案件起诉权和参诉权：在检察官行使起诉权的案件中，其法律地位就是当事人(或称主当事人、必要当事人);在检察官行使参诉权的案件中，其法律地位是辅助当事人(或称从当事人)。例如，《法国民事诉讼法》第421条规定：“检察院得作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定之情形，检察院代表社会。”在英国，凡是涉及公共权力和利益的诉讼，并要颁布训令或宣言加以保护的，必须由检察长参加。英国检察长在此类诉讼中既可能是原告人，也可能是被告人;检察机关在诉讼中享有提起诉讼、参与诉讼、在法庭上发表评论、提出意见、向上级法院或主管法院提出控诉、上诉或复审请求的权力。在美国，《国家环境政策》、《清洁空气法》等多项环境法律均授权检察机关可以提起相应的环境侵权诉讼，或者参与诉讼以支持主管行政机关或者私人提出的请求。
综上所述，检察机关参与民事诉讼后的法律地位有两种情况：第一，检察官作为主当事人提起诉讼。所谓检察官作为主当事人，就是检察官直接成为环境公益诉讼的原告。在法国民事诉讼法上，在以下两类诉讼中，法律赋予检察官作为主当事人与个人一起进行诉讼或取代个人进行诉讼的资格：(a)法律有明文规定的情形;(b)凡是公共秩序受到危害的情况下，检察机关可以职权提起诉讼。鉴于此，笔者建议，在我国检察机关作为主当事人提起环境公益诉讼的制度建构方面，可明确规定如下几点：(1)检察机关作为主当事人，就是取代民事或行政诉讼原告的法律地位，享有民事或行政诉讼原告的权利，并履行相应的义务;(2)检察机关作为主当事人，既可以与受到环境公害损害的其他公民、法人、其他组织一同起诉，此时检察机关是公共利益的代表，也可以在受损害的公民、法人、其他组织没有提起诉讼的情况下，单独依职权起诉。
第二，检察官作为从当事人参与诉讼。所谓检察官作为从当事人，就是在检察机关认为其参加诉讼有益处时，有权诉讼中提出意见，成为辅助当事人。英国、美国、法国的法律都规定了检察机关有参与公益诉讼，并在诉讼中提出意见的制度。法国民事诉讼法第424条规定：“检察院在对向其通报的案件中的法律适用问题提出意见，参加诉讼时，为从当事人。”法国检察机关作为从当事人参与诉讼主要由两种途径：一是检察机关自己认为参加诉讼确有必要，要求法院向自己通报案情，然后向法院提出意见，成为诉讼的从当事人;二是根据法律规定，对于涉及重大公共利益的案件，法院有义务主动通报给检察机关，检察机关接到通报后就既有诉讼的法律问题发表意见。法国的从当事人制度，在设计我国环境公益诉讼制度时值得借鉴。
(三)环境公益诉讼中的证明责任分配问题
我国法律对环境污染损害赔偿诉讼的证明责任分配有明确规定。环境侵害者承担责任，在实体法上有明确的法律依据 [19]。就其责任构成要件而言，我国民法学界已基本达成共识，其中“关于污染环境致害责任的归责原则，除少数学者主张应适用过错责任外，绝大多数学者都主张污染环境致害责任应适用无过错责任归责原则”。
[20]另外，2001年最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第4条规定：因环境污染引起的损害赔偿诉讼，加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担证明责任。因此，就环境污染损害赔偿诉讼而言，原告只需证明存在污染环境的行为、损害后果，污染者就应当承担责任;关于行为与损害结果是否存在因果关系，由加害人承担证明责任。
环境公益诉讼制度中也有证明责任分配的问题。证明责任分配问题十分重要，正如美国大法官弗兰克所言，“证明责任分配规则可以使实体法规定的责任规则完全不起作用” [21]。环境公益诉讼的目的是为了维护环境公共利益，因此在证明责任的分配上问题上也应当与普通民事诉讼有所区别(因行政诉讼主要由被告行政机关举证，故对环境行政诉讼中的证明责任分配不再赘述)。各国环境公益诉讼的实践表明，环境公益诉讼的原告仅负有限的证明责任：
首先，关于违法行为和损害结果之间的因果关系的问题上，通常仅要求原告证明在他所指控的政府违法行政行为或民事不当行为与他所享用的环境的某些组成部分所遭受的损害之间存在一定的因果关系即可。不过令人欣慰的是，我国在这一点上已经走在世界的前列，在普通的环境损害赔偿诉讼中就已经明确规定：加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担证明责任。这就是通常所说的“举证责任倒置”。
其次，损害环境的结果是否存在，应当主要由提起诉讼的原告证明。但原告仅负责证明有损害发生即可，这种损害不必是物质损害和任何经济损失，仅是美学上的损害足矣，其余的则被告负证明责任。
最后，损害环境的行为是否存在，在一定情况下也应当由加害人承担证明责任。民事诉讼法第64条规定：“当事人对自己提出的主张，应当提供证据加以证明。”这就是通常说的“谁主张、谁举证”，其理论根据就是大陆法系证明责任分配“规范说”。但“规范说根本无法应付昔日立法者从来未曾考虑过至今日特殊法律问题，例如公害医疗纠纷，交通事故，商品制作等损害赔偿法制举证责任分配。此类损害赔偿之举证责任分配，如欲获得真正之公平，无法仅凭规范说之法律形式为分配，必须重新考虑举证责任分配之新标准。” [22]其中，德国学者普霍夫(Prolss)提出的“危险领域说”较具代表性，他提出，“若损害原因出自加害人所控制之危险领域范围者，通说之举证责任一般原则应受限制而不能适用……被害人对于损害发生之客观及主观要件，均不负举证责任，应由加害人就发生损害之客观及主观要件之不存在之事实为举证。” [23]普霍斯提出的危险领域说，立论根据主要有三：(1)原告无法窥知于加害人控制下之危险领域内所发生之事件经过，而通常处于无法举证之状态;(2)加害人对于自己控制之下之领域内所发生之侵害行为，较容易了解其实情，对于有关证据较为接近;(3)民法上有关令当事人负责任置法律规定，其目的席位预防损害之发生而设，此种目的之达成，必须课加害人就其危险领域内所发生之实情为举证而免责，始能奏效。笔者认为，普霍斯的观点是有借鉴意义。由于现代工业污染带来的技术认定难题和污染企业的隐蔽处理，检察机关要证明某损害行为存在是极其困难的。因此，如果环境污染或破坏行为属于外人难以窥知、难以举证而由加害人控制的危险领域，则作为原告方的检察机关应免除举证责任，由被告举证证明没有损害行为发生。
四、关于检察机关提起环境公益诉讼的立法建议
虽然实践中已有检察机关提起环境公益诉讼的先例，但我国至今尚未有检察机关提起环境公益诉讼的立法根据，这种立法滞后于实践的境况不能不说是一个尴尬。我们认为，这一问题应当引起立法机关的重视，尽快予以解决。解决的途径可以是修改现有法律，但这是一个系统工程：
(一)在宪政法方面，应当考虑修改《人民检察院组织法》。我国现行的检察院组织法关于检察机关的职权规定主要是刑事诉讼方面的内容，在民事、行政诉讼中仅规定了的检察监督权(抗诉权)，而没有规定检察机关在民事、行政诉讼中的起诉权、参诉权，这是目前检察机关提起环境公益诉讼无法可依问题的根源。1954年《人民检察院组织法》第4条关于检察机关“对于有关国家的人民利益的重要民事案件，有权提起诉讼或参加诉讼”的规定，值得我们重温。
(二)在实体法方面，我国正在酝酿制定《民法典》、修改《环境保护法》，应借此机会在有关实体法律中规定检察院的职权：(1)在民法典总则部分，赋予检察机关对损害社会公共利益、妨害公共秩序的民事活动检察监督权，作为民法的一条原则，为检察机关代表国家和社会干预民事活动奠定法律基础。(2)在环境法中，明确设定公民环境权，为检察机关提起环境公益诉讼确立保护的实体权利依据。
(三)在程序法方面，应当考虑修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》。关于民事诉讼法的修改，应当明确规定检察机关提起环境民事公益诉讼的诉权，检察机关提起诉讼的方式、程序，在诉讼中的法律地位、权利和义务，证明责任的分配等内容。值得关注的是，2003年中国人民大学的江伟教授组织起草的《〈民事诉讼法〉修改建议稿(初稿)》已对公益诉讼作了拟定，第64条规定：“检察机关、其它有权机关、公益团体、有利害关系的公民为维护公共卫生、环境、生活质量、文化财产、国有财产以及保护消费者的利益，可以针对侵害多数人利益的人提起不作为之诉或者赔偿诉讼。”第82条规定：“对于涉及公益的诉讼案件和非讼案件，检察院可以参加诉讼。检察院参加诉讼，具有当事人的诉讼权利义务。”对于民事诉讼法学理论界的这一建议，希望立法机关在修改民事诉讼法的过程中予以重视。
关于《行政诉讼法》的修改，与民事诉讼法的修改应保持同样的法律精神，其中关键就是要突破检察机关不能提起行政诉讼的观念禁区，赋予检察机关在行政公益诉讼中享有起诉权和参诉权。只有如此，才能真正发挥环境公益诉讼在保护环境事业方面应有的作用。
第三篇: 浅谈检察机关提起环境公益诉讼
检察机关提起民事公益诉讼制度的必要性分析
近年来，随着我国法治建设进程的快速推进和公众法律意识的普遍增强，事关国家利益和社会公共利益的公益问题层出不穷，且日益成为法学、司法实务及社会公众的热门话题。然而，由于我国法律没有明确规定检察机关可以提起公益诉讼，使得公益诉讼的进程缓慢而又艰难，致使在社会转型过程中，出现大量侵害国家利益和社会公共利益的案件无法获得圆满的救济与维护，仅仅依靠公民以原告资格向法院提起民事诉讼是非常不现实的。为此，笔者认为，根据新修改的《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。且该规定中的"法律规定的有关机关"隐形地将人民检察机关纳入公益诉讼原告范围,而人民检察院民事诉讼监督规则（试行）第41条1款规定“损害国家利益或者社会公共利益的人民检察院应当依职权进行监督”。随着新民诉法对公益诉讼的相关规定及党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度的要求,建立检察机关提起民事公益诉讼制度已是当务之急。
一、检察机关提起民事公益诉讼的法律依据
我国宪法将检察机关定位为国家法律监督机关，确立检察机关作为国家利益和社会公共利益的原告主体资格，由检察机关作为国家和社会公益的代表提起民事诉讼，有其现实依据和价值基础。
（一）检察机关是法律监督机关，由其提起民事公益诉讼是行使法律监督权的题中应有之义。
我国宪法将检察机关定位为国家的法律监督机关，由检察机关作为国家和社会公共利益的代表提起民事公益诉讼，代表国家行使法律监督权，通过行使法律监督职责，维护国家利益和社会公共利益，维护国家法制的统一，维护国家宪法法律、法规和政策统一正确实施，推进依法治国进程。而检察机关作为国家的法律监督机关，是国家和社会公共利益的当然代表，提起公益诉讼是法律监督权的组成之一，由检察机关来行使民事公益诉讼权，体现担当，彰显公正。