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浅谈化解乡镇政府债务对策与思考4篇
【篇1】浅谈化解乡镇政府债务对策与思考
湖南涉外经济学院继续教育学部
毕业论文
题 目乡镇政府债务问题的现状、成因和对策探讨
姓 名 杨琴玲
考 籍 号 913309200018
专业、年级 公共事业管理2009级
联 系 电话 15116272257
指 导 教师 方羡辉
2011年4月8日
目 录
内容摘要…………………………………………………………………1
关键词……………………………………………………………………1
正文………………………………………………………………………1
一、我国乡镇政府债务问题现状…………………………………2
1、增长迅速、规模巨大且覆盖范围广泛…………………………………2
2、不良债务比例高，危害和风险较大……………………………………2
3、债务资金来源和用途复杂多样…………………………………………2
二、债务问题形成的原因分析……………………………………3
1、乡镇的经济基础薄弱、财力困难……………………………………3
2、政府制度不完善、财政管理办法落后…………………………………3
3、吃“皇粮”人数太多……………………………………………………4
4、乡村机构和政府组织自身管理不规范…………………………………4
三、化解乡镇政府债务问题的对策……………………………4
1、培育财源，壮大经济，增强偿债能力…………………………………5
2、加快税费改革，严格财政管理…………………………………………5
3、深化乡镇机构改革，有效化解人员负担压力…………………………5
4、加大对债权和拖欠税费的清收力度，搞好债权债务重组……………6
5、建立防止乡镇债务反弹、化解乡镇债务的长效机制…………………6
结束语……………………………………………………………………7
参考文献…………………………………………………………………8
乡镇政府债务问题的现状、成因和对策探讨
【内容摘要】近年来，乡镇政府债务负担已成为各级党政和社会各界高度重视和十分关注的一个重要问题，危及到基层政权的正常运转和社会稳定。据调查，乡镇政府债务数额较大，形成时间长，情况复杂，成因多样，解决起来决非一日之功，需要一定的时间、过程和具体的方法步骤。因此，如何消化乡镇债务，保证基层政权运转，促进农村经济发展，是乡镇政府亟待解决的问题。
【关键词】乡镇政府 债务 成因 对策
乡镇政府作为我国最基层的政府,其生存状态不仅影响到自身的正常运作, 而且影响基层社会的稳定。尽管我国在若干法律法规中都明确规定,地方政府不能自行举债,但是这并不意味着乡镇政府就没有债务。乡镇政府及其职能部门除了一些合法的债务外,还以各种名义举借了大量债务。除此之外,乡镇政府欠发的工资、农村社会保障基金、乡镇金融机构的支付以及乡镇企业的坏债等,都是在现行体制下需要由乡镇政府承担全部或者是部分偿还债务的责任。但是，让我们十分担心的是,很多乡镇政府对自身到底有多少债务都不清楚。
一、我国乡镇政府债务问题现状
1、增长迅速、规模巨大且覆盖范围广泛
1998年以来,我国乡镇债务以每年至少200亿元的速度快速递增,目前已不低于6000亿元,有些相关研究者甚至认为已经超过了1万亿元。事实上，全国80%以上的乡镇都有负债,中西部的一些农业大省情况更加严峻。以四川省为例，四川省2005年乡镇债务251.9亿元,相当于当年乡镇财政收入48.6亿元的5.2倍,平均每个乡镇535.4万元,其中债务超过亿元的乡镇达7个;而河南2100个乡镇90%以上有负债,平均每个乡镇489万元,负债1000万元以上的有179个;安徽县乡政府负债313亿元,县均负债2.29亿元,乡均753万元。
2、不良债务比例高,危害和风险较大
根据相关资料证实，如：永顺县、梓潼县、旬阳县等大量乡镇的债务纪实。全国乡镇不良债务比例达到了50%以上,逾期未还债务占债务总额的70%左右。来自湖南统计信息网的资料说明，农田水利，兴办乡镇企业，教育，清还“三金”、“三乱”等，这些项目没有经济效益，乡镇企业大部分倒闭，不良债务占整个债务绝对的比重。甚至，一些债务拖欠年数长达十年,大多数乡镇根本无力偿还。依据现实农村状况来看，沉重的债务负担严重制约了乡村经济社会的持续健康发展,阻碍了城乡一体化建设进程,并潜伏着巨大的债务风险和诚信危机。
3、债务资金来源和用途复杂多样
从一些城乡统计表中可以看出，乡镇既欠银行和农村信用合作社的，也欠上级财政的，既欠其他单位的，也欠私人的。欠金融机构、财政与单位、私人的大约各占三分之一左右。债权人难主张权利，其原因是找不到责任人，继任的领导又无法承担，无力偿还。另外，乡镇债务主要用于兴办乡镇企业、供销合作社等集体经济,后在破产清偿时,它们的负债都由乡镇政府承担,债务资金主要来源于金融机构。而各地用于修建乡村公路、农田水利设施、兴办学校、医疗卫生等公共事业,参加各种达标活动形成的负债,这时的债权主体主要是上级主管部门、工程承包单位等。乡镇拖欠教师及公务人员工资、维持乡镇机构运转及其他应付款等形成的欠债,许多乡镇超标修建办公设施,搞各种开发项目,兴建工业园区等,也是形成新增债务的主要原因。
二、债务问题形成的原因分析
近来我们对我县各乡镇债务情况进行了检查，发现我县乡镇债务高达3079万元，从债务的结构来看:欠农财资金1529万元，农村合作基金会借款125.34万元，农发项目配套资金459.74万元，欠拨工资597.91万元，欠其他资金367.0万元。但这是乡镇总体债务的一个组成部分，乡镇债务形成的原因是多方面的主要有以下几点：
1、乡镇的经济基础薄弱、财力困难
近年来，乡镇财政支出的增长幅度普遍表现为增加、而有些乡镇财政收入呈减少之势，收支缺口越来越大，乡镇财政债务有越来越严重之势。导致乡镇财政收入减少主要有以下几个方面原因：一是乡镇企业不能形成规模，技术粗放、产品档次低、管理不规范及短期经营行为等，严重影响乡镇企业盈利能力、影响乡镇财政收入。二是规范税费。减轻农民负担，促进行为弱势产业——农业的发展是我党的一贯政策，近年来，我国对农村税费进行了改革，取消了各种收费和集资等，另一方面却减少了乡镇财政收入。
2、政府制度不完善、/财政管理办法落后
通过分析债务的形成,可以发现,一部分债务是由于政策出台的不当造成的,如90年代提出的“消灭无工厂的村”,大兴乡镇企业,鼓励村办企业。这些政策的出台是1978年农村经济解放后,国家为缓解农村劳动力人口大量剩余而提出的,出于较好的动机,在当时得到了国家的鼓励。但后来由于这些企业竞争力不强等多种原因,国家又出台了政策关闭这些企业,但却没有给予一定的补偿,也没有根本解决农村劳动力大量剩余的问题。另一部分债务是由于上级在下达任务时没有给以一定的配套资金造成的,如“九义”达标。为了达标,进行校舍改造、进行相关配套设施建设等, 本来是为了使儿童都有书读,到最后反而农民的负担加重,没有钱让小孩去读书。再如 “三个代表”等类似的基层学习活动,村干部被集中起来学习数日,其间心不在焉地听报告,漫无边际地讨论,花钱印材料,买材料等,既耗费时间,也耗费钱财。
3、吃“皇粮”人数太多
在乡镇财政支出方面,由于机构臃肿等原因导致财政支出失控。乡镇作为一级政府,就要配备政府的全套机构。我国共有乡镇政府4万多个,相当一部分乡镇人口偏少或面积偏小,但不管地域多大,人口多少,财政承受能力如何,乡镇机构设置都要求上下对口,这导致乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大。乡镇财务管理混乱,缺乏监督机制。财务管理松散,支出缺乏预算约束,多头审批,随意性强 ,这些都人为加重了乡镇债务负担。
4、乡村机构和政府组织自身管理不规范
现行的乡镇政府的考核是由上级进行且由上级说了算,不可能真正从为农民出发。现行的政绩考核机制和自上而下的问责机制导致乡镇政府的活动就是完成任务,围绕上级的指令、指标转。任务的完成情况与个人的升迁及物质待遇息息相关,于是,在实际操作过程中,不得不将指标分解下达,从县、乡(镇)到村,村再将每一个指标落实到每户农民身上。而各种所谓的达标活动、升级活动、招商引资等就成为乡镇政权实现目标的主要手段。至于这些活动采取什么方式、手段实现,并不时上级所关心的,他们认为乡镇加快发展,必能造福于农民,但事实上,这种自上而下的问责恰恰忽视了农民。上级政府指派任务、指令,却看不到基层政府的实际表现。同时,基层政府债务的形成、加重也与政府自身的特点有关。1983年人民公社制被正式废除,乡被恢复为一级农村政权,同时建立了一级财政。财政的建立,使乡镇政府具有了一种内在的权力和利益扩张冲动———不断地追逐更大的权力和更多的利益,直到受到约束和抵制。其实,这种政府所具有的扩张冲动是所有政府具有的本质。从公共选择学的角度来看,政府不仅具有社会性,同时还是“经济人”,具有自利性。乡镇财政的收支范围包括国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分。在乡镇预算内资金严重短缺的情况下,游离于乡镇财政管理之外的预算外资金和自筹资金的存在,便构成了对乡镇政府各部门的极大激励,为其提供了大量的寻租机会。
三、化解乡镇政府债务问题的对策
乡镇的过度负债近来在乡镇财政体制改革工作中成为社会普遍关注的焦点问题之一，-
乡镇债务成因的复杂性决定了化解债务的艰巨性和长期性，彻底化解乡镇债务必须结合当地实际，采取综合性、全方位的措施。
1、培育财源，壮大经济，增强偿债能力。
积极培育新兴财源，发展壮大乡镇经济是解决乡镇债务问题的治本之策，乡镇政府有了较强的经济实力，不但可以有能力清偿旧债，还可以降低乡镇财务运行风险，遏制债务规模的继续扩大，防止新的乡镇债务的发生。乡镇应该把着力点放在发展镇村经济上,以农民增收为核心,以农业结构调整为主线,以建设现代农业为目标,以发展效益农业为重点，积极推进农业产业化经营,搞好农业综合开发,不断解放和发展农村生产力,提高农村经济效益；
充分挖掘本地资源优势,大力发展地方特色经济,将潜在的资源优势转化为现实的财源优势；
放手、放胆发展非公有制经济,努力培植农业龙头企业,为乡镇财源增长提供稳固的支撑点。
2、加快税费改革,严格财政管理
一方面,要加快农村税费改革。农村税费改革的初衷是为了减轻农民负担,短期内确实对乡镇财税收入影响比较大,从长远来看却有利于农村经济发展,有利于化解乡镇债务，也是构建和谐社会的内在要求。因为推进农村税费改革,合理调整税制,将通过减轻农民负担,增加农民收入,来提高农村购买力水平,拉动农村经济增长。农村经济增长了,乡镇财税就有了保障。另一方面,要加强乡镇财政预算和支出管理。当前应逐步推行县级财政国库集中统一收付管理制度改革。坚持财权与事权的统一,取消一切不切实际、劳民伤财的达标升级活动。坚持科学民主决策,防止盲目上项目、铺摊子,防止旧债未还又添新债。同时要厉行节约,压缩支出,禁止铺张浪费。
3、深化乡镇机构改革，有效化解人员负担压力。
加快乡镇事业单位改革步伐，全面推进事业单位及用人制度改革，建立与社会主义市场经济相适应、能够满足公共需要、科学合理、精简高效的现化事业组织体系，精简压缩财政供养事业单位规模，减轻财政负担。近年来，财政局和政府编办等部门联手，从强化人事编制管理的建章立制、增强财政供养人员管理出发，采取“老人老办法、新人新办法”的灵活工作方式，运用“撤销、合并、转中介”的三种手段不断加强行政事业单位的人事编制管理工作。一方面对一些职能弱化、重叠设置的部门和机构进行撤并，对一些从事经营性和竞争性行业的部门单位使之与财政脱钩，推向市场自主经营。另一方面利用各种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人员，对超编人员，政府采取按比例逐年消化的办法，坚决防止反弹。据统计，从2004年到2006年三年间，全市共清理财政供养人员1073名，有效地降低了政府运行成本和减轻了财政负担。
4、加大对债权和拖欠税费的清收力度,搞好债权债务重组
通过加紧清收这些债权和拖欠税费，实行债权债务重组，是卸减和化解乡镇债务的有效途径。一是对拖欠税费款的农户，既要做好深入细致的思想政治工作，又要拿起法律武器，通过法律手段和途径把应收的税费款坚决收上来。二是对农村基金会的贷款，要坚持“谁批准、谁借贷、谁负责追还”的原则，实行清欠目标责任制，组织大规模的清收行动，通过教育的、行政的、经济的、法律的手段确保及早收回借贷款。三是对少数干部挥霍浪费、贪污侵吞的公款，要坚决追回用于还债，并视情节轻重依照法纪给予必要的处理，以惩前毖后。四是对于一些能够进行相抵的债权和债务，要积极想办法及时冲抵，轧断高息，争取将债务降到最低点
5、建立防止乡镇债务反弹、化解乡镇债务的长效机制。
彻底化解乡镇债务不是一朝一夕，靠单个部门积极运作就可以完成的。它是一项长期性的、十分艰巨的工作，需要多个职能部门相互配合来完成，因此，必须建立长效机制。乡镇政府债务数额较大，形成的时间较长，且情况复杂多样，解决起来并不是一天两天就可以完成的，需要一定的时问、过程和实施计划。所以，我认为乡镇政府应当赶快终止债务的继续提升，尽最大的努力恢复乡镇政府的经济。带领大家走向富裕。有关镇巴县采取有力措施消化乡镇政府债务并取得有力成效，值得我们借鉴。
事实上，乡镇政府债务是一把双刃剑，债务规模适度，有利于乡镇政府职能的发挥，促进乡镇经济和社会事业的发展；
相反如果举债规模过大，超出了乡镇政府的承受能力，就可能会带来一系列的严重后果，严重的可能导致债务危机的发生。所以，对于乡镇债务问题，我们要客观地、理性地认识，既不能一概肯定，也不能一概否定，而要与乡镇政府的职能发挥和当地经济社会事业的发展联系起来，辨证考察。这样才能更好的化解乡镇政府债务问题。
结束语
乡镇的过度负债近来在乡镇财政体制改革工作中成为社会普遍关注的焦点问题之一，如果没有切实可行的具体化解措施，将很难从根本上解决问题。消除和化解乡镇债务必须实行标本兼治,综合采取多种渠道、多种手段和多种对策。乡镇政府债务问题化解之道必须是合理界定乡镇事权与财权、完善转移支付制度、推进镇区划调整和机构改革，发展乡镇企业等多管齐下，只有这样，才能促进农村经济健康发展。现有的乡镇债务会不会引起新的问题,影响社会主义新农村的建设,在新的历史时期, 如何对待现存债务,这些都要求解决好债务问题,以更好地促进社会主义新农村建设。
参考文献
[1]王代敬，解决乡镇政府负债问题的对策研究[J]，期刊决策咨询通讯DECISION-MAKING & CONSULTANCY NEWSLETTER，2003年，第06期
[2]黄宏，乡镇负债形成的原因及解决对策[J],PDF，2001，05期
[3]财政部科研所课题组，乡村债务化解对策研究，财经论丛，2004.4
[4]黄玉勇，镇政府负债问题研究与对策[J]，山东农业大学出版社，2001.4
[5]牛竹梅，中国乡村债务问题研究[M]，中国财政经济出版社，2007.4
致 谢
本文是在方羡辉老师的悉心指导下完成的。从课题选择、方案论证到具体设计和调试，无不凝聚着方老师的心血和汗水，在学习期间，始终感受着导师的精心指导和无私的关怀，我受益匪浅。在此向方老师表示深深的感谢和崇高的敬意。 不积跬步何以至千里，本设计能够顺利的完成，也归功于各位任课老师的认真负责，使我能够很好的掌握和运用专业知识，并在设计中得以体现。正是有了他们的悉心帮助和支持，才使我的毕业论文工作顺利完成，在此向涉外经济学院，继教部的全体老师表示由衷的谢意。感谢他们的辛勤栽培。
【篇2】浅谈化解乡镇政府债务对策与思考
乡镇政府机构改革问题与对策
张朋
【期刊名称】《法制与社会》
【年(卷),期】2009(000)032
【摘要】乡镇是我国社会的基础,是农村经济建设和社会发展的组织者,与占我国人口绝大多数的农民直接面对.乡镇政府机构改革是我国行政机构改革的重要组成部分,是衡量我国行政机构改革成功与否的重要标志.
【总页数】2页(267-268)
【关键词】乡镇政府;机构改革;农村经济建设
【作者】张朋
【作者单位】南京师范大学公共管理学院
【正文语种】中文
【中图分类】D67
【相关文献】
1.乡镇政府机构改革中存在的问题及对策 [J], 王晓晓
2.试论乡镇政府机构改革问题 [J], 龙吟; 殷浩生
3.我省乡镇政府机构改革的职能定位分析 [J], 王冰
4.对乡镇政府机构改革模式的几点认识 [J], 刘英杰
5.我国乡镇政府机构改革困境分析及出路 [J], 朱卫卫
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【篇3】浅谈化解乡镇政府债务对策与思考
[年乡镇政府报告_政府报告.doc] 乡镇政府都有什么部门
年乡镇政府报告_政府报告 各位代表：
现在，我代表镇十五届人民政府作工作报告，请予审议，并请各位列席人员提出宝贵意见。
过去七年工作的回顾 本届政府任期以来，我们在市委、市政府和镇党委的正确领导下，团结和带领全镇人民，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，坚持以科学发展观为指导，大力推进经济、政治、文化和社会建设，圆满完成了任期目标任务。
坚持科学发展，区域经济迈上新台阶 我们始终把发展作为第一要务，凝心聚力抓经济、一心一意谋发展，区域经济呈现又好又快的发展态势。
一是综合实力明显增强，各项指标成倍增长。2007年，预计（下同）实现地区生产总值42.8亿元，是2000年的3.5倍；
完成财政收入2.5亿元，是2000年的8.1倍；
农民人均纯收入9728元，是2000年的3.1倍；
完成工农业总产值258.8亿元，是2000年的8.2倍。七年来，各项经济指标综合考核一直位居全市各镇前列，2005年成为南通市首个工业产值超百亿元的镇；
2006年跃居全国小城镇综合实力千强镇第130位。
二是工业经济增势强劲，发展质态明显提升。按照“要素集约、布局集中、企业集群”的思路，不断优化产业布局，加快建设家宝工业集中区、通灵桥工业集中区、xxx工业集中区、金通工业集中区、银河新区，形成了纺织、服装、印染、玩具、钢结构、机械、电子等多元化工业体系，产品畅销30多个国家和地区。特别是去年以来，我们倾全镇之力，加大了金通工业集中区和银河新区的拆迁力度，加快了基础设施建设进度，为有效承载项目搭建了平台。
我们始终坚持把“以工兴镇”作为第一方略，加快新型工业化进程，突出有效投入，加快项目落地，确保项目早开工、早建成、早产出。2007年，全镇开工建设千万元以上项目68个、投资总额9.9亿元，竣工投产项目60个。重视招商引资，突出产业招商、企业家招商，不断拓展招商领域，创新招商方式，招商引资保持强劲增长态势。几年来，累计引进市外民资16亿元，实际利用外资6570多万美元。进一步优化创业环境，构筑创业平台，推动全民创业，民营经济呈现强劲的发展态势，在通州市、南通市民营经济综合考评中名列前茅。
三是项目农业扎实推进，农民增收步伐加快。我们以项目农业建设为重点，加大农业结构调整力度，吸引“三资”投入农业近2亿元，先后新建和扩建了港东连片水芹种植基地、桂木桥家禽养殖基地、金北草莓设施栽培基地等种、养殖基地16个，新建、扩建了通州市丰润食品厂等农产品加工企业5个。同时还形成了桂木桥家禽营销、花家渡制鞋、界牌山羊宰杀加工等一批特色专业村。港东水芹基地成为江苏省百项高效农业和农业标准化示范基地，被列入国家高新科技示范项目，“进鲜港”品牌获省农业厅优秀农产品品牌。
我们把富民惠民作为加快发展的第一取向，大力实施“农民增收五项工程”，加快实施农村“五件实事”，广辟农民增收渠道，努力实现农民增收全覆盖，农民人均纯收入不断提高。
坚持统筹发展，各项事业取得新成就 在加快经济发展的同时，我们始终坚持统筹兼顾，协调发展社会各项事业，深化和谐xxx建设。
科教文卫体全面发展。重视科技工作，多次荣获南通市科技进步先进镇称号。加快教育布局调整，推进教育均衡发展，“六有工程”、“校校通工程”顺利通过验收，金郊初中、金北初中在全市素质教育综合考评中多次获得全市初级中学第一、二名的殊荣，xxx小学荣获素质教育考评先进单位。重视群众文化工作，成功举办了多届“通州之夜”广场文艺演出和首 [1][2][3][4][5][6][7][8]下一页 届社区文艺健身展演，获得中央文明办、文化部“四进社区”文艺展演活动组织奖。特色文化村建设进展顺利，界牌村传统龙灯舞、虹西村京剧社通过了市特色文化村验收。全面实施“万村体育健身工程”，丰富了群众的文体生活。广电事业蓬勃发展，“双入户”工程加快推进。稳定人口低生育水平，计划生育率保持在99%以上，实施了农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，荣获南通市“十五”期间人口与计划生育工作先进集体。精神文明建设取得新佳绩，2005-2006年全镇有31家单位、7个行政村、3个社区居委会分别被市委、市政府授予文明单位、文明村、文明社区称号。
环境建设取得新突破。完成了银河新区3.88平方公里的详规编制，青岛路北延、新金路西延工程竣工通车，竖石河大桥主桥工程春节前竣工，安置小区一期工程交付使用。重视农村基础设施建设，千方百计解决与人民群众息息相关的生产生活问题，累计投入4000多万元，建造农村灰黑公路51.11公里，维修改造农村桥梁94座，疏浚整治河道67.25公里，先后被评为通州市水利工作先进镇，南通市农村公路建设示范镇和“十佳乡镇”。环保工作取得实效，先后获得南通市环境优美乡镇、“省经济环境协调发展先进镇”，港东村、新三园村分别获得“南通市生态村”和“江苏省生态村”称号。参与了建设南路东侧c338地块、c308地块拆迁改造工程，育才路文化广场拆迁移居工程和翠园中路、交通北路、北一环等道路建设拆迁工作。顺利完成了金乐片整体划归开发区代管的移接交工作。顺利完成了国家卫生城市创建和复审，以及国家生态示范区、国家环保模范城市创建工作。村镇建设规划管理水平得到提高，全镇35个集居规划点已经市政府批准同意，10个先行启动区开始建房，违法用地、违章建筑得到遏制，土地复垦工作不断加强，耕地得到保护。有序用电管理措施全面落实。社区建设管理进一步加强，顺利完成了社区居委会换届工作，被评为南通市社区建设示范镇，虹南社区获省“科普文明社区”、“和谐示范社区”等荣誉称号，虹西社区获省“绿色社区”称号。
全面小康建设取得实质性进展。几年来，我们围绕“全面达小康，建设新农村”这一主题，加快推进全面小康建设步伐，特别是今年以来，我们对照小康建设的难点指标全力攻坚，先后投入500多万元用于植树造林，新增林地面积8000多亩，林木覆盖率由11.8%提高到18.8%。大力实施“清洁河道、清洁田园、清洁家园”工程，落实了长效管理机制，取得明显成效。重视农村养老保险的扩面工作，农民养老参与率由31.5%提高到56.2%。百户家庭电脑拥有量不断增加，大力推进农村公共服务中心建设，全面推进小康进程。到2007年底，对照省全面小康六大类、18项评价指标，我镇全面小康实现程度达到96%。
坚持和谐发展，社会稳定呈现新局面 我们牢牢把握改革、发展、稳定大局，从企业改制到教育卫生体制改革、事业单位改革，从妥善安置下岗职工到减轻农民负担，从发展老百姓经济到关注社会弱势群体，都始终坚持以人为本、取信于民，有效保护好职工、农民、投资者和私营业主的合法权益。
民主法制建设更趋完善。社会稳定大防控体系、社会矛盾纠纷大调解机制日趋完善，组建了社区社工服务中心，实施了社区矫正工程。重视普法工作，干部群众依法行政、依法办事意识普遍增强。深入开展“法制xxx”、“平安xxx”、“和谐xxx”创建活动，依法打击各类刑事犯罪活动，坚决打击各类邪教，有效维护了社会稳定。多次荣获通州市“安定杯”和南通市“平安创建”先进集体、“综合治理先进集体”、“社会治安安全镇”等称号。严格落实安全生产责任制 上一页[1][2][3][4][5][6][7][8]下一页 ，安全生产形势稳定。
社会保障水平有了新提高。企业职工养老保险和农民养老保险扩面工作得到提高，新型农村合作医疗得到普及，参合率一直在全市保持领先，城镇居民医保、关停企业职工医保扩面工作扎实推进，受益面不断扩大。千方百计为城镇失业人员提供再就业机会。重视退体人员管理工作，5500多名退休人员实行了社会化管理，被评为全市“劳动保障先进集体”。高度重视弱势群体的生产和生活，着力解决弱势群体的困难。组织实施草危房改造工程，改造草危房250户。城镇低保、农村低保实现了应保尽保，全镇城镇低保252户576人，月发放低保金5.96万元，农村低保1316户1953人，年发放低保金90.6万元。重症病人大病救助金和农村分散五保户、集中供养人员生活费逐年提高，敬老院供养环境不断优化，管理不断规范，获省、市文明敬老院称号。
另外，民兵预备役、兵役、双拥、人防等工作得到加强，双拥工作多次被评为双拥模范镇，人民防空工作被评为先进单位。财政、统计、审计等工作再创新业绩，先后荣获全国第二次农业普查先进单位、全国第五次人口普查省先进集体、第二次基本单位普查国家级先进集体、第一次经济普查省先进集体等荣誉。统计工作荣获南通市“十五”期间 先进集体，财政工作多次被评为财政收入上台阶先进镇。人事、编制、档案、民族宗教、老区开发、老龄及关心下一代等工作均取得了新的成绩。
各位代表，过去的七年，是我镇综合实力提升最快、城乡面貌变化最大、人民群众得实惠最多的七年。我们在困难多、矛盾多、挑战多的情况下能够取得这样的成绩，确实来之不易。这里汇集着全镇广大干部群众的辛劳和智慧；
倾注着社会各界人士的心血和支持；
凝聚着各级领导和老同志们的关心和帮助。在此，我代表镇人民政府向大家表示衷心的感谢和崇高的敬意！ 七年奋斗的业绩令人振奋，七年发展的经验值得总结。回顾不平凡的七年，我们深深体会到：
必须始终坚持把加快发展作为第一要务，构筑科学发展新优势。我们牢牢把握经济建设这个中心，坚持科学发展、和谐发展、率先发展。积极应对宏观形势新变化，着力破解发展难题，谋求发展新招，提升发展质量。实践告诉我们，只有聚精会神搞建设，一心一意谋发展，才能解决前进中的困难。我们将始终把发展作为第一要务，谋划发展新举措，培育发展新亮点，增创发展新优势。
必须始终坚持把为民谋利作为第一要事，提升富民安民新水平。发展好人民群众的根本利益，始终如一地通过兴办惠民实事工程来造福于民，让人民群众共享发展成果。高度关注社会弱势群体，切实帮助解决实际困难。我们倍加感受到，只有坚持人民利益高于一切，深怀爱民之心，恪守为民之责，多办利民之事，才能最大限度地调动一切积极因素，形成和谐奋进的发展氛围。
必须始终坚持把统筹协调作为第一要略，开启和谐发展新境界。行政区划调整以来，我们经历了行政村合并、机关事业单位改革、机构精减、市属企业下放等诸多改革。过去的七年，是我镇历史上不平凡的七年，也是各类矛盾凸显的七年。我们统筹社会建设，促进经济社会协调发展。统筹改革发展稳定大局，努力构建和谐社会。我们深切认识到，做好政府工作，既要总揽全局，又要统筹兼顾，在突出抓好牵动全局工作的同时，协调推进城乡、区域、社会事业的全面发展。
必须始终坚持把政府自身建设作为第一要义，塑造勤政廉政新形象。我们按照“务实、高效、廉洁、创新”的要求，切实加强政府自身建设。将依法行政贯穿于政府工作的全过程，严格依法行使权力、履行职责，全力打造法治政府。自觉接受人大代表和广大人民的监督，坚持定期向人大代表报告工作 上一页[1][2][3][4][5][6][7][8]下一页 ，诚恳听取广大人民群众的意见和建议。严格执行廉洁自律各项规定，全面落实廉政建设责任制，从源头上预防和治理腐败。我们深深体会到，只有提高政府自身建设水平，才能更好地带领全镇人民朝着富民宜居、平安和谐的目标阔步前进。
我们也清醒地看到，工作中还存在一些问题和不足，前进中还有不少困难和矛盾，主要表现在：经济结构不尽合理、产业层次仍然偏低，资源约束矛盾突出，破解发展难题的措施有待进一步加强；
农村基础设施相对薄弱，城乡统筹发展水平有待进一步提升；
公共服务水平有待提高，政府自身建设还需进一步加强。对这些问题，我们将采取有效措施，切实加以解决，努力把工作做得更好。
今后五年工作的总体要求 今后五年是全面贯彻党的十七大精神，深入落实科学发展观，实现经济社会又好又快发展的重要战略期，也是我镇建成全面小康镇，向率先基本现代化迈进的关键阶段。围绕建成富民宜居、平安和谐新xxx的目标，今后五年政府工作的总体要求是：深入贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，按照科学发展观的要求，创新发展理念，转变发展方式，提高发展质量，实现又好又快发展，努力实现社会主义政治文明、物质文明、精神文明、社会文明、生态文明的和谐统一，为率先基本实现现代化奠定坚实的基础。
根据上述总体要求，未来五年经济社会发展主要指标要在全市继续保持领先，把我镇建成经济更具实力、环境更加优美、文化更富特色、社会更趋和谐、人民更为富裕的城关镇。经济社会发展的主要目标是：
经济实力显著增强。地区生产总值年均递增15%，财政收入年均递增20%，综合实力跻身全国千强镇100强。
改革开放不断深入。各项改革向纵深推进，公共服务型政府建设取得明显成效，市场经济体制更趋完善，经济国际化水平大大提高。
人居环境大为改善。加快银河新区建设，进一步提升城市化水平。建成10个以上社会主义新农村示范村，成为城乡统筹发展的先行区。积极参与国家园林城市和全国生态市建设，生态环境进一步改善。
社会事业蓬勃发展。科技、教育、文化、公共卫生服务体系更趋完善。
人民生活更加富裕。城乡就业、社会保障和社会救助体系进一步完善，城镇居民年人均可支配收入、农民人均纯收入年递增10%以上。
围绕上述目标，今后五年，镇政府在工作上将着力把握好以下几点：一是把解放思想作为一切工作的制胜法宝，向解放思想要思路、要办法、要干劲，努力做到永不满足，永不松懈。二是把科学发展作为全局工作的中心任务，着力把握发展规律，转变发展方式，破解发展瓶颈，实现经济社会又好又快发展。三是把改革创新作为推动工作的不竭动力，加快观念创新、制度创新、环境创新、科技创新，用创新的办法探索新思路，解决新问题，打开新局面。四是把民生、和谐作为全社会的共同目标，充分调动一切积极因素，改善民生，激发民智，发挥民力，努力构建社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。五是把求真务实作为政府工作的自觉追求，查实情、讲实话、办实事、求实效，埋头苦干、争创一流，确保本次人代会确定的目标任务圆满完成。三、2008年工作目标和主要工作 2008年，是新一届政府的开局之年，也是全面落实党的十七大精神，推动新一轮发展的起步之年，做好各项工作至关重要。政府工作的指导思想是：深入学习贯彻党的十七大精神和市委十届五次全会精神，围绕镇二届二次党代会提出的“全力发展经济，竭立关注民生，倾力打造和谐”的整体工作要求，以科学发展观统揽全局，着力提升项目建设水平，全力创建宜居村镇，率先建成全面小康镇！ 上一页[1][2][3][4][5][6][7][8]下一页 2008年，全镇经济社会发展主要预期目标是：地区生产总值增长15%；
全社会固定资产投资完成额、工业投入分别增长20%和18%；
财政收入、地方一般预算收入分别增长25%和28%；
农民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入增长10%以上。
为实现上述目标，2008年要重点抓好以下几项工作：
（一）突出投入和产出，打造跨越发展新优势 围绕“强二产、活三产、稳一产”的总体工作思路，全力组织经济工作，大力推进项目建设，打造跨越发展新优势，努力实现又好又快发展。
大力推进项目建设。坚持把项目建设作为经济工作的重中之重，完善联动推进机制，建立项目推进服务小组，形成一个项目、一套班子、一人负责、一张时间表、一抓到底的推进机制，切实解决项目落地过程中遇到的困难，提高项目建设的成功率。同时对符合“有产业、有规模、有技术、有税收、无污染”的中小型项目，加大政策扶持力度。不断促进企业自主创新，通过加大设备和技术的投入占比，全面提升项目建设水平。
着力打造优良平台。高点规划，加快建设，倾全镇之力，着力打造金通工业集中区机械电子产业园、银河新区、建设路中央商务区等三大载体平台。基本完成金通工业集中区机械电子产业园的拆迁和区内主干道的建设并完善配套工程，加快金桥路两侧项目落地和建设速度，形成项目和载体建设的新亮点。加快银河新区建设，完善功能定位和详细规划，努力打造现代服务业发展平台。主动参与建设路中央商务区的建设，通过加大服务业招商力度，打造以金游城为龙头的商业特色品牌，充分发挥商业中心的凝聚优势，主动参与城中村改造，努力改善居民生活环境，不断提升城市形象。
不断提升发展水平。创新招商模式，加快招商引资向招商选资的转变，努力提高引资质量。积极发展加工出口贸易和外贸出口代理，鼓励贸易企业建立出口加工基地，推动对外贸易向质量效益型转变。实施企业培大育强工程，鼓励企业通过自主创新做优产品、做大品牌、做强企业。对应税销售收入、纳税总额进入全市前50强企业进行表彰奖励。
（二）突出质量和创新，实现发展方式新转变 着力转变经济发展方式，坚持走新型工业化道路，推动产业结构优化升级，提升集聚集约发展水平。
加快产业结构调整。坚持以又好又快发展为导向，着力加快产业结构优化升级，推动产业结构从一般加工业为主向先进制造业和现代服务业为主转变，努力构建具有城关镇特色的现代产业体系。重点抓好电子机械、家纺两大产业，放大产业集群效应，扩张产业规模优势，增强产业配套功能，形成更为合理、更具竞争力的产业结构。加快服务业集聚发展，优化服务业布局，形成生产型服务业、消费型服务业和公共型服务业协调发展的格局。坚持传统服务业和现代服务业两轮齐转，挖掘传统“小字号”特色潜力，开展餐饮、休闲、娱乐特色街、特色路、特色店的创建活动，聚集人气、扩大就业、增加税源。要创造条件发展服务外包产业，增创我镇服务业发展新亮点。
提高企业创新能力。深化科技创新工作，促进创新政策向企业倾斜、创新成果向企业集中、创新人才向企业流动，实现经济增长由投资驱动为主向创新驱动为主的转变。深化人才开发工作，注重培养、引进和用好人才，建设具有创新创业能力的人才队伍。加大产学研联合力度，鼓励企业与高校、科研院所开展多种形式的合作，依托重点项目，开发关键技术，加速创新成果产业化。
强化人才支撑作用。加快培养一批熟悉经济和法律、具有前瞻性战略眼光和较强经营管理能力的优秀企业家队伍，打造一支既懂技术又善管理的复合型人才队伍，造就一支掌握自主知识产权和 上一页[1][2][3][4][5][6][7][8]下一页 关键技术的技术创新人才队伍。大力引进高层次创新创业人才，鼓励各类专业技术人员来我镇创办和领办科技型企业。
高度重视集约发展。坚持把建设资源节约型、环境友好型社会放在更加突出的位置，切实增强可持续发展能力。提高土地资源利用水平，严格执行投资强度、容积率”双控”指标，积极鼓励标准厂房建设，高效利用存量土地和闲置土地。
（三）突出增收和惠民，激发富民强村新动力 以促进农民增收为核心，深化农村改革，发展现代农业，繁荣农村经济，建成人民群众普遍得益、城乡居民广泛认可的小康社会。
致力富裕广大百姓。继续把全民创业作为致富百姓的根本途径，以创业致富百姓。加强农村公共服务体系建设，突出新型农民培训，增强农民就业创业能力。提高农村劳动力转移组织化程度，多渠道帮助农民就业，扩大农民的工资性、经营性和资本性收入比重。切实落实各项惠民政策，使广大农民得到更多的实惠。
积极发展现代农业。围绕服务城市、面向市场，调优农业产业结构，加快发展现代高效农业。以产业化经营为导向，大力发展设施蔬菜、生态立体种养等优势产业，重点扶持加工带动型、市场带动型、科技带动型农业龙头企业。加快科技兴农步伐，推进农业科技创新，培育科技型农业。建立健全农技推广、农产品质量安全和重大动植物疫病防控体系。
深化农村综合改革。深入实施富民强村计划，完善各项支农政策，加大对农村和农业的有效投入，构建村级经济持续增长新机制。完善农村社区公共服务中心建设，构建直接服务农民生产生活的新机制。鼓励农村经济组织参与投资发展非农产业，支持邻近城区的村，大力发展专业市场、仓储物流、房屋租赁等；
支持邻近大路、大河的村，大力发展沿路、沿河经济；
支持偏僻的村，大力发展家庭加工业，努力形成一村一品特色；
支持经济实力较强的村联合共建村级创业园，确保集体资产保值增值和农民公平享受集体资产收益。坚持农村基本经营制度，有序推进农村社区股份合作和土地股份合作工作。按照自愿有偿的原则，鼓励土地连片发包，发展形式多样的适度规模经营。支持农民多渠道、多形式、多途径地发展专业合作组织，引导科学选择经营项目。规范实施民主管理，完善分配机制。坚持标本兼治，积极化解村级债务。完善减轻农民负担监督管理机制，切实保障农民合法权益。
（四）突出民生和保障，营造平安和谐新环境 坚持以人为本，高度关注民生，重视与人民群众幸福安康息息相关的社会建设，强化公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，提高人民群众的幸福指数和社会和谐程度。
大力实施改善民生的“十大工程”。围绕创业工程，实施积极的创业政策，优化创业环境，构筑创业平台，力争全镇百户家庭创业率达到25%，百人创业投资率达到10%；
围绕畅通工程，千方百计筹措资金，加快农村公路建设和危桥改造，新筑水泥路10条（段），改建危桥10座；
围绕绿化工程，倾全镇之力，新增绿化面积5600亩，林木覆盖率达20%以上，建成全市首批绿化达标镇；
围绕保障工程，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，使农民参加新型农村合作医疗、居民医保、关停企业职工医保全覆盖，加快推进企业职工和农民养老保险扩面工作，确保农民养老保险参与率达60%以上。想方设法提高退职、退休村干部生活费补贴标准，力争使在职村干部养老保险农保转企保。完善城乡居民最低生活保障自然增长机制，建立健全失地农民基本生活保障制度；
围绕教育工程，优化资源配置，加快教育布局调整，争创教育现代化工程示范镇。大力开展创业培训、劳动力转移培训、劳动技能培训，提高城乡群众自主创业能力；
围绕水清工程，疏浚二 上一页[1][2][3][4][5][6][7][8]下一页 级河1条、三四级河3条，共计16.15公里。以6个整村推进村为重点，全面推进村庄河塘整治工作，建立健全长效管理机制，努力改善农村水环境；
围绕集居工程，搞好镇域规划的修编，逐村制订村域发展规划，有序推进农民集中居住区建设，建成6个乡村风情浓郁、功能设施完善、交通便捷畅通、生产生活便利的新型农民集居社区；
围绕通响工程，加快推进有线电视、广播“双入户”工程，提高广播通响率，充分发挥广播在全镇经济社会发展中的舆论导向作用；
围绕饮水工程，配合市区域供水工程，积极争取供水管网延伸，提高受益面，力争让全镇人民都能喝上长江水；
围绕安居工程，抓紧现有安置房的交付使用，加快二三期安置房的建设，让所有拆迁户尽快搬进新居。加快城中村的改造，改善城镇居民的居住条件，提高他们的生活质量。
切实加强精神文明建设。大力推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，广泛开展各类群众性精神文明创建活动。挖掘和弘扬张謇历史文化和精神，培育古沙京剧社、老人艺术团等具有地方特色和影响力的文化品牌。
不断加强民主法制建设。积极争创法治南通合格镇。规范村民自治、社区居民自治和企业民主管理。深入实施“五五”普法，提高全民法律素质。强化社会治安综合治理，健全“大防控”体系，严厉打击各类刑事犯罪活动。高度重视信访工作，完善社会矛盾大调解机制，认真解决群众合理诉求。进一步强化安全发展意识，加强安全生产监管，坚决杜绝重特大安全事故的发生。
努力提高政府自身建设水平 面对新的形势和任务，我们将按照建设法治政府、责任政府、服务政府、廉洁政府的要求，切实加强自身建设，努力开创政府工作新局面。
更加注重科学理政，增强创新力。坚持一切从实际出发，运用创新思维、改革思路和市场经济的办法，解决好改革、发展、稳定中的难题，提高驾驭全局的能力和组织经济工作的水平。不断完善重大问题集体决策、专家咨询、社会公示、社会听证和直接对话等制度，促进决策的民主化和科学化。注重履行社会管理和公共服务职能，把政策支持、财力保障的重点向社会建设、公共设施和改善民生方面倾斜，提高公共服务水平。
更加注重为民勤政，增强亲和力。坚持一切对人民负责，牢固树立正确的政绩观，真正做到重大决策依民而定，工作措施应民而出，安危冷暖唯民而系，让人民群众得到更多的实惠。自觉接受人大代表和广大人民的监督，定期向人大代表报告工作。坚持深入基层、深入群众、深入一线，倾听民声，了解民意，凝聚民心。切实解决与人民群众利益密切相关的问题，多办暖民心、稳民心、得民心的实事好事。高度关注社会弱势群体，妥善安排好困难群众的生产生活。
更加注重高效行政，增强执行力。加强行政监察和行政效能建设，改进机关作风，使机关运转更加规范协调、办事更加公正透明、工作更加高效便民。强化政府目标管理，健全工作推进机制，完善绩效考评办法，努力营造凝心聚力搞建设、脚踏实地谋发展的良好氛围。严格执行行政执法责任制和评议考核制，不断提高依法行政水平。
更加注重从严治政，增强自制力。深入开展廉政专题教育活动，严格执行民主评议、重大事项报告、离任审计等制度，弘扬廉政文化，筑牢反腐拒变防线。加强对重点领域、重点部门、重点资金的监督和管理，完善政府采购、招投标制度，从源头上预防和治理腐败。坚持节俭办一切事业，珍惜民资民力，反对奢侈浪费，建设节约型社会。我们将以想干事、能干事、干成事、不出事为准则，常修为政之德，深怀律已之心，不图虚名，不务虚功，不做表面文章，使政府工作经得起群众、实践和历史的检验。
各位代表！回首过去， 上一页[1][2][3][4][5][6][7][8]下一页 我们万众一心，成就辉煌；
展望未来，我们信心百倍，豪情满怀。让我们在市委、市政府和镇党委的正确领导下，紧紧依靠全镇人民，开拓创新，奋发图强，夺取全面小康新胜利，共同谱写率先基本实现现代化的新篇章！ 上一页[1][2][3][4][5][6][7][8] 20XX全新精品资料-全新公文范文-全程指导写作 –独家原创 22 / 22
【篇4】浅谈化解乡镇政府债务对策与思考
浅谈乡镇政府的服务职能
【摘要】政府职能，构建服务型政府，是新时期中国行政管理体制改革的重要内容，也是建设社会主义和谐社会的必然要求。实践中，不同层级的政府其服务职能有不同的要求，作为数量最多和最基层的乡镇政府应紧紧围绕服务“三农”转变职能，建设服务型政府。推进基层农业公共服务机构建设，加快农村基础设施建设，着力增强社会管理和公共服务职能。
综上所述，根据安徽省灵璧县对乡镇如何破解建设服务型政府所面临的财税体制、管理体制、传统观念、考核机制等制约因素进行了阐述分析。
【关键词】 乡镇；
政府; 服务职能 【文 本】
一、乡镇政府服务职能的相关概念与理论
乡镇政府作为中国行政体制的最基层，它直接面向广大基层群众，是党和政府联系基层群众的桥梁和纽带，更是在当地带领农民贯彻党的路线方针政策，推进社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会的领导核心。乡镇政府的治理模式制约着广大民众需求的实现和社会福利的增长，处于公民社会与官僚体制冲突交汇点的乡镇政府，急需探索完善自身的体制结构，更好地实现为广大基层群众服务的职责。
（一）乡镇政府服务职能的相关概念
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1、乡镇政府的相关概念 （1）政府
政府的概念可划分为广义政府的概念和狭义政府的概念。从广义的角度来说，政府是包括一个国家的立法、司法和行政机关在内的所有公共机构的总称。而狭义的政府仅指国家立法、司法和行政等公共机构中之行政机构分支。本文使用的是狭义政府的概念。
马克思恩格斯的著作中，国家与政府的概念是不分的。按恩格斯的观点，国家是表示“这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无可摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内。这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”
综合上述，学者们的基本观点是：政府是一个具有统治职能的国家机器，而统治职能的实现显然是以政府权力的强制性来保证的，即政府利用其所掌握的政府权力的强制性来惩治那些不遵守政府所代表的那个群体意志的人，以迫使他们服务反映政府所代表的那个群体意志的法律和政策，这种强制性就来源于政府所拥有的系统的、有组织的暴力。强制性是政府概念的固有特性。
（2）地方政府
地方政府是管理一个国家行政区事务的政府组织的总称，通常对应于中央政府（在联邦制国家，即称“联邦制府”）的称谓，汉语简
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称“地方”。现代社会中，地方政府和中央政府相比，只具有有限的权力，如制定地方税收政策、实行有限的立法等。
一般来说，人们从管辖区域的范围、从权力的纵向来源、从管辖事务的性质、从政府层级、从中央政府的对应参照物等多个角度对地方政府定义。地方政府具有角色的双重性、职权的有限性、权力的非主权性等基本特征。
中国的地方政府除特别行政区以外分为三级即省级、县级和乡级。中国大陆地方政府自1950年开始至1980年，除直辖市以外，实际以三级为主，三级和四级并存；
1980年后转为四级为主，三级和四级并存。宪法把地方政府分为三个层级：省级、县级、乡级。我国地方政府实践中，纵向分为四个层级，即省级、市级、县级、乡级（有的为三级，有的为五级）；
横向有一般意义上的地方政府，民族自治的地方政府，还有特别行政区的地方政府。
（3）基层地方政府
基层地方政府处于地方政府体系的最低层级。乡镇政府是地方性政府的最基层。它最直接面向地方居民，直接管理和服务本地居民和本地公共事务。能否充分吸收当地居民广泛参与地方事务的管理，能否充分发挥基层地方政府的效率，是影响基层地方政府活动的一个重要因素。基层地方政府的规模一般有适度、过小、过大三种类型。
所谓乡镇政府，亦可分为乡政府和镇政府。乡政府一般所辖人口较少，规模较小，经济总量较低；
镇政府相对而言，人口较大，规模较大，经济社会发展较快。本文所研究的是响水县所辖的所有乡与镇。
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2、政府职能的相关概念 （1）职能
职能是指人、事物、机构所应有的作用。从人的职能角度讲，是指一定职位的人完成其职务的能力；
事物的职能，一般等同于事物的功能；
机构的职能一般包括机构所承担的职权、作用等内容。本文所探讨的是指公共管理职能。确定管理职能对任何组织而言都是极其重要的，作为合理组织活动的一般职能，究竟应该包括哪些？管理学者至今众说不一。
（2）政府职能
政府职能是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和发挥的作用。它反映了国家行政管理活动的实质与方向，是政府活动的全面概括。
政府职能主要由政治职能、经济职能和社会管理职能等组成。一般来说，政府的规模、结构、组织形态和管理方式，是由政府的职能决定的。政府职能反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。
学界对政府职能约有三种观点：一是能力和作用的结合；
二是职责和功能；
三是职责和作用。综上，可以把政府职能界定为根据社会需求，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能。
3、服务型政府的相关概念
“服务”一词在公共管理领域被频繁地使用，究其概念，多数学者将“服务”作为一种“产业”，即“服务业”来使用。还有的从服务的词源意义上来界定，认为服务是为其他人工作，也意味着是一
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种职业。
笔者认为要从服务概念推演出服务型政府中政府与公民之间的关系，就应该从服务者与被服务者的关系入手认识服务的概念。学者井敏认为，评价服务的质量，要从服务提供中，服务者与被服务者之间的关系，以及服务的消费者对服务的感觉，即服务的消费者对服务的提供者所提供的服务是否满意和满意的程度如何来界定服务的质量。
由此，服务的基本特征主要有被支配性、自愿性、惬意性，第一个特性是决定性特征，后两个是衍生而来的。
（二）乡镇政府服务职能的相关理论
1、政府职能的理论
（1）行政职能与行政组织的设立与变革关系
行政职能是政府机构设置和机构改革的重要依据。政府机构改革包括：科学分解、确定政府各机构职能，合理划分各机构权限，调整、设置政府机构，合理配置和使用人员，转变机构运行方式，改革机构办事手段，完善机构运行机制，精简多余机构和官员等。政府机构改革并不是简单的撤减、合并，而是要转变政府行政职能。
（2）政府治理模式的基本理论
何为“治理”？世界银行在1989年首次使用治理一词，“按照全球治理委员会的定义，治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的各种方式的总和”。本文认为，治理是指在一个国家或地区范围内，政府组织、非政府组织、企业和公众所构成的管理系统，
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为实现公共管理目标，通过公共管理职能，运用公私管理的一切手段，进行公共服务和社会事务管理的过程。
（3）国外地方政府职能转变的经验
西方国家对于政府职能定位的普遍做法是不同层级的政府职能有所侧重、事权分工比较明确。在英国，郡政府一般负责警务、消防、教育和社会福利等事务，区政府担负住房管理和环境保护等事务，最基层的教区或社区管理丧葬火化、人行道和体育娱乐设施等。在美国联邦与各州之间的权限划分是非常清晰的，州内部的结构形式与中国几乎相同，但各州的政府事权划分非常明显，涉及到教育、福利、发放行业执照、调整家庭婚姻关系等方面的权力由州行使，而诸如消防、卫生、市政、地方治安等事权都交给地方政府来做；
具有自治权的市镇和村镇处理的事务严格限于地方性的需要，如铺路、供水、安装街灯、处理垃圾、治安与消防等。西方国家在各层级政府间合理划分事权的做法，既明确了各级政府的职责权限，又减少了不必要的机构设置。
美国乡镇的主要职能是执行地方法令、讨论税收和财政支出，大多公益性活动都由社会团体负责或采取企业化管理。法国市镇的权力与职能十分有限。市政府不设专门的行政机构，主要由市长和市长助理组成，市长助理的人数按照市镇人口的多少确定，最多的为12人，最少的为1人。市镇政府一般不能直接地经营企业或包揽具体经济事务，市镇长的首要任务是实施国家法律和中央政府的法令，贯彻执行省长的指示，维护地方治安；
其次是负责执行市镇议会的决议等。
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我们从西方国家来看，西方国家对于乡镇的职能划分比较明确，机构设置较少，管理形式灵活多样，且侧重公共产品服务职能，淡化其政治职能。发达国家各级地方政府在政府职能承担上采用“职能分工”模式，各级地方行政机关互不隶属，各司其职。地方政府职能的主要内容，不是政治性职能，而是与当地居民的日常生活直接相关的社会事务进行公共管理和提供公共服务。地方政府基本上不承担政治性职能。地方政府职能的主要内容，是为当地居民的日常生活直接相关的社会事务进行公共管理和提供公共服务。在经济事务方面，地方政府也不承担主要职责，相关机构的设置也很少，其工作内容也以提供相应的服务为主。地
方政府通过对当地社会提供良好的公共管理和服务，提供必要的公共基础设施，形成安定的社会秩序，为当地居民的生活、企业的生产创造一种较好的环境和条件，从而维护和促进地方经济和社会的持续发展与进步。
2009年1月，中共中央国务院出台了《关于2009年促进农业稳定发展、农民持续增收的的若干意见》，这是2004年以来中央连续发布的第6个关于“三农”问题的1号文件。文件提出要推进基层农业公共服务机构建设，加快农村基础设施建设，着力增强社会管理和公共服务职能。
作为数量最多和最基层的乡镇政府，承担着直接为广大农民服务的职责，国家的惠农政策，都需要乡镇政府去实施、去落实。随着社会主义市场经济的建立和农村城镇化步伐的加快，乡镇政府的职能发
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生了很大的变化。乡镇政府提供公共服务、促进农村社会的稳定与和谐发展的职责更加突出。这就需要强力推进农村基层综合改革，完善乡镇政府社会管理
和公共服务职能，发挥其在农村公共事业发展中的主导作用。
安徽省灵璧县乡镇机构改革迈出了可喜的步伐，取得的成绩是显著的。但是，如果将撤乡并镇就等同于乡镇机构改革，仅仅在机构的裁减和隶属关系的转移上“想点子”，做文章是不够的，还必须把乡镇机构改革和乡镇职能转变与人民群众应得的实惠有机地结合起来，通过深化乡镇机构改革，按照规范化服务型的要求建设乡镇基层政府，从行政管理体制上切实解决机构设置和人员编制的科学性和合理化等问题，真正解决由于乡镇职能的错位、越位、缺位而产生的一系列与市场经济发展要求不适应的问题，乡镇机构才可能走出过去那种“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的误区。
1、科学定位政府角色，重新界定乡镇政府职能。
科学界定乡镇政府职能是一项带有前提性和基础性的工作。应充分借鉴西方国家在地方政府职能定位的有益经验，同时充分考虑到乡镇政府的特殊地位以及各地不同情况，努力形成具有中国特色、富有成效的乡镇政府职能定位。
一、要科学设计乡镇职能。
要适当减弱我国乡镇政府所承担的政治职能、经济职能，增强社会管理职能。主要职责应该被界定为：其一，严格按照国家法律和政策规定，落实和管理中央和省级政府投资的公共服务项目，如公共基
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础设施、基础教育、公共医疗、基础社会保障等，保证这些项目优质高效完成，确保国家各项支农、惠农政策落到实处。其二，提供与其财权和事权相应，主要面向本辖区公民的公共服务和社会管理。主要包括治安、排污、垃圾处理、农技、农业信息、市场监管等。其三，组织和协调公民和社会组织进行自我服务和自我管理。组织和监督村民根据一事一议的原则，发展乡村道路、农田水利、基础设施和其他公共事业建设。
二、建立高效的职能模式。
以安徽省灵璧县为例近年乡镇机构，重新规范了行政事业单位设置，撤消了原有的一些中心和站、所，又新建了一些管理中心。应该说，这次改革，为乡镇机构职能的根本转变，从过去全能型的政府转向有限功能的服务型政府奠定了基础。但这只是解决了“干什么”的问题，还需要进一步解决“怎么干”的问题。“怎么干”又涉及到干部的理论水平、思想认识、能力素质、物质条件等。目前在许多进行了乡镇撤并的地方,基层干部对履行新职能，普遍存在着思想准备不足，工作方式陈旧，转变措施力度不够和人才资金等条件缺乏的问题。许多乡镇干部对催收催种轻车熟路，但对于如何提供公共产品和开展公共服务却认识模糊，表现出点子不多，对策不活、方法老套，工作措施到位率、落实率不高。有的地方工作方式上也出现了“老办法不行，新办法不会，硬办法不敢用，软办法不顶用”的现象。可见这种职能的转变不是一个简单的形式和过程。也就是说乡镇机构改革和调整以后，各机构怎样做到责任分明、协调有序，具体工作怎样操作才
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科学合理，真正行之有效，干部的心态如何由管理向服务转换、管理理念和新工作方式等都还有待进一步摸索；
在管理方式和手段上也应有所创新。
三、要合理划分县、镇职权。按照党的十六大提出的“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”的要求，积极探索乡镇政府职能法律规范，使乡镇政府职能转变做到有法可依、有章可循。
1、完善财税管理体制，加大财政支持力度。
目前，灵璧县大部分乡镇财政负债严重。由于无钱办事，多数乡镇领导整天把主要精力用于向上跑资金、争项目。为维持财政运转，违规挪用挤占支农资金，拆东墙补西墙，举债保运转已经成为乡镇的一道通病。因此，深化乡镇机构改革，首先要进一步调整和完善乡镇财政体制，理顺上级财政与乡镇的财力分配关系，实现财力适度向乡镇倾斜，调动乡镇增收节支的积极性，形成乡镇自求平衡的内在约束机制，促进乡镇政权建设以及乡镇经济和社会事业的全面发展。一是要通过提高财政转移支付比重和其他方式，不断消化乡镇债务。中央政府应继续扩大在发展基本公共服务方面的职责，扩大基本公共服务覆盖面，尤其加大基本公共服务支出向农村、落后地区和弱势人群倾斜的力度，尽快实现十七大提出的基本公共服务均等化和“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的基本目标。省级政府应加大对辖区县、镇公共产品投入，解决辖区内城乡间公共产品不均等问题。镇级政府不再对基础教育、公共卫生等公共服务负主要支出责
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任，而是将有限的财力投入到其应负责的方面。特别是加大对乡镇为农服务单位的经费投入力度，以消除他们的后顾之忧，调动乡镇政府为农服务的积极性。二是调整乡镇财政管理体制，适当增加乡镇财政预算经费。按照适度调整、有所提高的原则，切实增加对乡镇财政的投入和管理。三是重点培植本级骨干财源。要跳出单纯靠农业求发展的圈子，把财源建设的重点转移到二、三产业上来，积极构建以工业经济为主导的多元化财源体系。按照利益均沾、效益共享的原则，鼓励乡镇积极开展招商引资，发展农业特色产业，引导农民创业，力争给乡镇多让利，刺激乡镇自觉扩大税收产业，加快形成稳定的税收财源，不断增强自我发展能力。四是对分流工作要给予财力支持。市、县通过加大财政转移支付的力度，适当承担改革成本，促进乡镇改革，减轻包袱，轻装上阵。原由财政供养、按规定途径分流的人员，其工资、养老、医疗保险经费由财政支付；
经费由财政核补或镇自筹经费的分流人员，其经费由县、镇共同承担，主要由镇级筹集资金解决，缺口由市、县转移支付解决，确保分流人员的经费足额到位。要积极协调工商、土地、税务、金融等部门，尽量为分流人员创办实业，为其从事个体经济、合作经营给予方便。
2、激发干部队伍活力，筑牢服务型乡镇的基石。
乡镇干部是实现乡镇职能和目标的关键，承担着乡镇决策、计划、组织、指挥、协调、控制、执行、操作职能，对建设服务型乡镇具有基础性作用。因此，要根据职能转变的新要求，大力提高乡镇干部的素质。
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（1）是要改善乡镇干部的专业结构。
针对现阶段农村工作需要和干部自身的要求，严格按照“大教育、大培训”的总体要求，着力建立健全多层次、开放式的干部教育培训机制，建立完善干部日常学习、集中培训、轮训制度，在提高干部政治理论、市场经济和科技文化知识水平的同时，注重提高干部依法行政、统筹协调和服务产业的能力，通过直接有效的培训，力促乡镇干部向学习型、技能型、示范型、服务型干部转变，以推进乡镇职能更快更好转变。
(2是改善乡镇干部的年龄结构。
明确新时期选拔任用乡镇干部的新标准，建立科学合理的乡镇干部绩效评价体系，按照公开、公平、公正，因事选人，择优录取的原则，高起点，严把关，采用招考等形式，从农村、乡镇企事业单位中，吸纳部分优秀人才，充实乡镇干部队伍。要改变乡镇干部老化现象，加大县乡干部交流力度，把一批素质好、有潜力的干部输送到乡镇工作一线，逐步实现乡镇干部队伍年富力强的目标。
(3是完善选人、用人机制。
要坚持结构合理、优势互补的原则配强乡镇党政领导班子。要通过公开选拔和竞争上岗等形式，把有乡镇工作经验、素质高、业务精、本领强的优秀干部按程序选进乡镇党政班子。按照政治上关心、经济上关爱、生活上关照的要求，加快乡镇一般干部的交流力度，积极推行干部轮岗交流、回避交流、异地交流制，逐步优化乡镇干部工作、生活环境，进一步激发干部的工作积极性和主动性；
建立完善的干部
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考评机制，通过实施群众考核、公开评议等制度，进一步促进乡镇干部工作作风的转变，推进乡镇干部队伍管理的科学化、规范化、制度化。
(4是改善乡镇干部的待遇。
要拓展基层干部升迁路径和机遇，形成既能上又能下的“激励与约束”对称和“报赏与绩效”对应的人事行政体制。
【结论】
乡镇政府职能转变既是一项艰巨而紧迫的任务，又是一个长期而复杂的过程，不可能一蹴而就，这种转变将伴随着农村改革发展的全过程，也将根据农村发展需要不断地进行调整。必须按照探索、完善、巩固、提高的原则，解放思想，大胆实践，持之以恒地进行改革和尝试，并在实践中不断发现和解决新的问题。乡镇政府管理体制改革的方向和任务是转变政府职能，构建服务型政府。从文中，亦可得出这样的结论：1、改革政府机构的目的是转变其职能；
2、乡镇政府完善服务职能，构建服务型政府要首先革新管理理念，准确定位公民社会中的政民关系。有待于进一步思考的问题是，江苏“县财省管”的体制是否会走向行政体制的省管，新体制下的乡镇政府机构设置又该如何完善才能实现公共服务功能，更好地发挥其在推进城乡统筹发展与和谐社会建设中的作用。
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