乡镇干部队伍建设面临的困境与出路3篇
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乡镇干部队伍建设面临的困境与出路篇1
一、问题的提出
乡镇政府是我国最基层的政权， 乡镇的稳定是国家政权稳定的基石。在履行乡镇政府职能、提升乡镇政府治理能力方面， 乡镇干部扮演着重要的角色。“乡镇干部在宣传贯彻落实党的路线方针政策、促进地方经济发展、解决社会矛盾， 维护农村社会稳定、发展基层民主政治、密切党群干群关系等方面， 都发挥着不可替代的作用。”当前， 乡村振兴是我国基层治理的中心任务之一。组织振兴作为乡村振兴的重要一环， 是事关党中央乡村振兴的顶层设计能否得到有效贯彻落实的重要保障。党的十九大以来， 党中央和国务院高度重视乡镇一级的基层组织建设和干部队伍建设工作， 乡镇一级党组织的凝聚力不断提升， 战斗力不断增强， 乡镇干部队伍建设也取得了长足进步。但是我们也要看到， 很多乡镇干部存在着在意识上不敢担当、在行为上不愿作为、干部队伍不稳定、与群众联系较为松散等问题， 严重妨碍到乡村振兴战略的有效实施。当前， 学术界对于乡镇干部的研究主要集中在以下几个方面:一是对乡镇干部培养的策略进行研究， 例如叶翔凤等通过对151位乡镇书记的问卷调查， 对乡镇干部培育机制进行了分析；二是对乡镇干部的认知变化和存在的心理不适等问题进行研究， 例如曲延春对乡镇政府职能的转变给乡镇干部认知产生的影响进行了分析， 对当前乡镇干部工作倦怠的问题进行了论述；三是对如何从物质保障等方面来激励乡镇干部的行为等方面的研究， 例如鲍剑忠等对新形势下乡镇干部的激励机制进行了探讨。从现有有关乡镇干部的理论研究来看， 绝大部分研究将乡镇干部当做与其他干部无异的一个群体来研究， 忽视了乡镇干部工作的特殊性和这一群体的特殊性， 近年来我国治理重心下移、乡镇工作格局的改变以及村级组织治理能力的下降等多重因素对乡镇干部的心理认知和行为动机产生的影响。乡村振兴是国家振兴的重要组成部分， 如何增强乡镇干部队伍的稳定性、提升乡镇干部的担当意识和作为动机、增进乡镇干部与群众之间的联系是我们在乡村振兴战略实施过程中必须要下大力气解决的问题。在马奇和奥尔森看来， 结果性逻辑和适当性逻辑是个人行为中两种不同的内在行为逻辑。其中， 结果性逻辑是个人为了谋求个体利益最大化而在日常行为中所体现出来的行为逻辑。“从结果逻辑来看， 行为是由对结果的偏好和期望所驱动的。行为是固执的， 反映了一种尽力使输出满足主观愿望的企图。沿着这种逻辑进行推理， 一个心智健全的人是不会与现实脱节的， 也就是说保持了行为与现实期望之间的一致性。”地方官员作为理性的经济人， 追求晋升的结果驱动着官员的行为选择。乡镇干部作为一个群体， 其行为的生成与其心理认知的变化和外部环境的改变密切相关， 而心理认知在很大程度上受到外部环境变化的影响的。要实现个体行为范式转变的目标， 必须要给予个体以稳定的心理预期， 提升个体行为的回报率。本文试图从乡镇干部内在心理认知的转变和外部工作环境的变化两个维度， 来分析乡镇干部在心理上遇到的不适和行为上发生的改变， 尝试通过内在激励与外在激励的结合、营造正常的工作环境、培育稳定的后备干部队伍来源等措施来化解当前乡镇干部队伍建设遇到的困境， 提升乡镇干部队伍活力， 改进基层治理的绩效。
二、乡镇干部队伍建设中存在的问题
组织是由一定数量的成员依据一定排列组合方式构成的结构形态。一个组织战斗力如何， 除了与组织采用的结构类型密切相关外， 组织成员的行为动机和行为策略也至关重要。新中国成立以来， 我国的政治、经济、社会和文化生态不断地发生着深刻变革， 但是我国的乡村地区始终保持了大体稳定， 这与乡镇一级的组织建设取得的成就和广大乡镇干部付出的辛劳密不可分。但是， 改革开放以来， 伴随着我国市场化改革进程的不断深入、乡村治理重心的转移以及广大乡村地区发生的深刻变化， 使得我国的乡镇干部队伍建设不同程度存在着以下一些问题。
（一） 意识上不敢担当
意识是行动的先导， 乡镇干部具备什么样的工作意识， 就决定了其在行动上采取什么样的策略。乡镇是我国最基层的一级政府， 在政府与民众之间扮演非常重要的角色， 党和政府的方针、政策需要依靠乡镇政府来落实， 人民群众的心声和诉求需要通过乡镇政府来向上传递， 而作为乡镇政府重要组成部分的乡镇干部是乡镇工作能否顺利推进并取得预期成效的关键。长期以来， 敢于奉献和勇于担当是党、国家和人民对于各级党政机关工作人员的期待， 也是各级党政干部做好自身工作的必然要求， 并在实践中涌现出很多扎根乡镇奉献自己青春的干部典型。伴随着市场化改革浪潮的推进， 乡镇干部在物质上的需求愈发强烈， 物质动机能否得到满足以及满足的程度在很大程度上决定了乡镇干部在日常工作中采取什么样的行动策略。但是， 乡镇干部大多受到自身职务和级别的影响， 所能获得的工资相比于市县公务员来说要少很多， 津贴和补贴的标准和数量也十分有限。而在乡村干部的物质需求难以得到有效满足的同时， 对于乡镇干部的各项考核任务却在不断增多， 考核的难度也在不断加大。在物质回报有限和考核压力无限的现状面前， 很多乡镇干部选择了逃离乡镇或者推诿扯皮的行动策略， 扎根基层来脚踏实地干工作的乡镇干部越来越少， “国家政权的内卷化”问题已经开始我国的部分乡镇地区开始出现， 在一定程度上威胁到我国基层政权的稳固。
（二） 行为上不愿作为
改革开放以来， 我国的经济保持了长达40余年的高速增长态势， 经济规模跃居世界第二， 与美国的规模差距不断缩小。中国经济之所以能保持长期的高速增长势头， 与我国中央政府在很长一段时期内选择给地方政府予以财政激励的模式是分不开的。“从历史的角度看， 我国中央政府与地方政府的财政关系一直属于‘激励型’模式， 即在确保满足中央政府的财政需要前提下激励地方政府创造收入满足自身的财政需求”， 而地方政府企业化成为这一激励模式的必然选择， 其结果是包括乡镇干部在内的广大地方干部的行为积极性也被空前调动起来。但是， 伴随着我国经济增长逐渐从高速增长向中高速增长的新常态阶段的转变， 中央政府自改革开放以来采用了多年的激励型增长模式正不断被淘汰， GDP不再是唯一的考核地方官员的核心指标， 环境保护、节能减排、地方政府防范化解重大金融风险能力、精准扶贫、乡村振兴等指标在地方官员考核中的权重不断加大， 地方干部面临的考核压力不断增大。与单纯地在不顾生态环境的承受力、地方政府金融风险防范和化解能力的前提下通过不断增加固定资金投资力度来追求经济增长速度不同， 环境保护、节能减排、地方政府防范化解重大金融风险能力、精准扶贫、乡村振兴等工作难度更大， 需要包括乡镇干部在内的地方官员投入巨大的精力和时间， 但在工作成效上存在很大的不确定性， 承担的风险也更多。而且， 在针对地方的各项考核任务面前， 乡镇干部都是负责具体落实这些政策的人员， 他们面临的考核压力较之于上级干部更大。工作难度的增加和考核压力的增多， 加上工作业绩取得的不确定性增大， 使得乡镇干部的行为空间受到很大程度的限制， 维持现状和消极不作为成为乡镇干部在行为上的理性选择。有学者通过调研后发现， “相比于省、市、县三级机关干部， 乡镇基层干部存在着普遍的工作倦怠， 部分乡镇干部工作倦怠情况比较显著。其工作热情度、工作成就感及工作压力的承受能力测评均明显低于县直部门干部。”
（三） 心理压力较大
群众路线是我党优良传统， 也是各级政府做好本职工作， 检验政府工作的成败与实际成效的重要路径。群众路线在实践中贯彻得怎样， 关键还是要看各级党政干部在实际工作中是否能真正做到从群众中来、到群众中去， 真正听取人民群众的心声和诉求。乡镇干部与其他层级的党政干部相比， 与群众的物理距离更近， 执行群众路线、密切与群众的联系更为便利， 也更为迫切。在2004年农村税费改革之前， 乡镇干部日常工作中的一项重要任务便是下乡包村， 完成农业税费的征收、计划生育政策的落实等工作。在实际工作中， 虽然在干群之间发生过部分因税费征收和计划生育政策执行尺度等诱发的冲突， 但乡镇干部与群众之间的直接联系得到以维系， 乡镇干部对于乡村的实情也非常清楚。但是， 伴随农村税费的取消和计划生育政策的调整， 之前乡镇干部与群众之间建立起的密切联系也随之疏远。虽然现有的精准扶贫等政策的实施， 推动了大量乡镇干部走向乡村， 但是他们联系的对象比较特定， 数量也非常有限， 乡镇干部与群众之间的联系机制亟待重建。目前， 基层民众在对不同层级政府的满意度上， 乡镇政府属于满意度偏低的等级。同时， 乡镇干部与群众之间联系的减少， 使得乡镇干部难以真实地捕捉到群众的真实诉求， 导致乡镇干部的工作难以取得实际成效， 并进而在一定程度上引发群众对乡镇干部工作的误解， 使得乡镇干部产生工作上的挫败感。加之上级规定的考核任务较多、考核难度较大， 导致部分乡镇干部的心理压力较大， “不同程度地存在着普遍的紧张焦虑、心理失衡现象。‘紧张’‘累’‘压抑’‘焦虑’等几乎成了描述他们心理困扰的关键词”。例如， 在安徽省每年开展一次的精准扶贫第三方评估的调查问卷中， 贫困户对乡镇扶贫干部的满意度如何是一项重要指标， 也是乡镇扶贫干部心理最焦虑的地方， 唯恐被填上不满意而导致在扶贫工作的付出付诸东流。
（四） 干部队伍不稳定
干部队伍稳定是干部队伍建设的基本要求之一， 也是保持组织的工作得以顺利开展的重要前提。从近些年我国乡镇干部队伍的变动程度来看， 一部分进入乡镇机关工作的干部， 在未来的工作取向上存在多重考虑， 愿意留在乡镇工作的干部比例较低， 乡镇干部队伍整体上不稳定。一方面， 很多考入乡镇机关的工作人员， 仅仅把乡镇机关作为积累工作经验的跳板， 时刻准备着寻找选调入上级机关工作的考试机会， 只要选调考试获得成功， 便会立即辞去乡镇机关的工作。另一方面， 很多以大学生村官、“三支一扶”等形式进入乡镇工作的大学生， 绝大部分把乡镇工作作为给自己在参加公务员、事业单位招考时获取优先权和加分等便利的资本， 难以真心地扎根基层。此外， 很多乡镇干部因为长期在乡镇工作， 基本上晚上与周六很少能回家， 与家人聚少离多， 导致家庭内部出现矛盾。为了缓解家庭矛盾， 解决两地分居的问题， 部分乡镇干部在进城工作无望后选择了辞职。新进入干部的伺机而动与原有干部的离开意愿强烈， 导致乡镇干部队伍的稳定性存在很大问题， 进而影响到乡镇工作的持续性和稳定性。
三、诱发乡镇干部队伍建设困境的原因
乡镇干部队伍是维护我国乡村地区稳定的重要依靠力量， 正是因为广大乡镇干部在基层默默地工作， 党中央和国务院的各项政策部署才得以在广大乡村地区贯彻落实。但是， 随着市场化改革的深入， 使得乡镇干部的职业认知开始发生变化。在职业晋升通道有限、考核压力不断增加和非常规工作任务不断增多的现实面前， 部分乡镇干部开始出现了心理上的不适、意识上松懈和行为上的消解等待， 乡镇干部队伍建设出现了不稳定的状态。
（一） 乡镇干部对自身岗位认知发生变化
职业认知是人们对于某个职业的认识和定位， 是影响人们选择职业或者是否继续从事某项职业的重要因素。我国是一个有着深厚官本位传统的国家， 干部是官而非职业是绝大多数中国人根深蒂固的意识。在革命战争年代和新中国成立以后， 党在干部队伍建设中一直突出强调干部是人民公仆的政治定位， 为人民服务是广大干部的本职所在， 也是体现自身价值的重要途径。而在这一职业认知的指导下， 广大干部对于职业带给自身的荣誉感非常重视， 而对物质回报等较为淡漠。改革开放以后， 随着市场经济体制改革步伐的加快和干部人事制度改革的持续推进， 社会对干部或公务员的认知正逐渐从拥有一定权力为人民服务的公仆转变为一项与其他职业无异的职业， 物质报酬、升迁空间、工作环境等成为人们选择是否从事公务员职业的主要标准。具体到乡镇干部来说， 长期以来， 我们一直将乡镇干部定位为乡村居民的公仆， 无私奉献、不求回报是乡镇干部行为的标尺。在这一标尺的感召和引导下， 很多乡镇干部在不顾自身和家庭存在实际困难的条件下扎根基层， 认真完成上级交付的使命和任务。但是， 在现有的工作环境中， 越来越多的乡镇干部开始把党政机关的工作看作是一项普通职业， 工作收入、工作环境、工作前景和工作晋升空间成为衡量工作岗位好与坏的重要标准。而从现有乡镇干部的工作实际来看， 大部分乡镇地区的工作环境不太理想， 因职务和级别的限制使得乡镇干部的收入有限， 受制于机构职数的限制导致乡镇干部的晋升空间很难打开， 这就在很大程度上影响到乡镇干部的行为选择。“作为公共权力代理人， 政府官员应当追求公共利益；但作为理性经济人， 政府官员也在追求私人利益。这两者之间存在着一系列矛盾， 使得政府官员的行为变得非常复杂。”而当越来越多的乡镇干部开始将公务员作为一种职业， 而我们对乡镇干部的要求依然停留在不计个人得失为人民服务的政治定位时， 彼此之间的张力便拉大， 当二者无法协调， 矛盾便出现， 而乡镇干部在意识上的不担当和行为上的不作为便是这一对矛盾的直接表现。
（二） 工作负担和考核压力不断增大
政府职能配置是政府机构设置和人员编制配备的依据， 政府机构设置要与职能配置相匹配， 才能保证政府职能得到切实有效的履行。2018年2月召开的党的十九届三中全会指出， 要转变政府职能， 优化政府机构设置和职能配置。目前， 伴随xx年3月开始的党和国家机构改革的深入推进， 我国省、市、县三级政府的职能配置与机构设置不断优化， 但是乡镇政府职能配置与机构设置之间的不协调问题依然较为突出。乡镇政府作为一级政府， 其政府职能是完整的， 与省、市、县三级政府存在职责同构的特征。但是长期以来乡镇政府在机构设置上， 确是不完整的。受制于机构设置和人员编制限制， 乡镇政府的一个职能部门往往要对应上级政府的几个职能部门， 一个工作人员通常要兼任几个工作性质不同岗位的任务， 每个乡镇干部面临的日常行政工作非常繁重。以安徽省六安市某乡为例， 该乡地处两县交界地区， 贫困问题较为突出。该乡一位党委委员， 既要负责乡党委办公室的日常事务， 同时还兼任民族宗教事务委员， 主抓全乡的民族宗教工作。此外， 他还承当了乡扶贫办公室日常事务的管理工作， 负责统筹协调全乡的扶贫工作。并且， 在每年的秋收过后， 他还要负责部分行政村的禁止秸秆焚烧的任务。在政府机构设置和人员编制有限的情况下， 乡镇干部不仅承担了大量的常规工作和非常规任务， 同时也面临着越来越多、越来越难的考核压力。我国是单一制国家， 省、市、县、乡四级地方政府在职责上大体相同， 只是辖区面积存在着较大差异。但在具体的责任承担上， 乡镇政府不同于省、市、县三级， 扮演着兜底政府的角色， 而来自于上面不同层级政府和不同职能部门的各种类型的考核是乡镇作为兜底政府角色的最具体体现。由于我国地域辽阔， 各地区乡镇的实际情况差异甚大， 统一的考核标准和考核压力， 让很多乡镇干部感觉工作负担过重， 因此背负上较为沉重的心理负担， 很多考核项目上的“一票否决”也由此成为压垮很多乡镇干部的最后一根稻草。例如， 有学者通过对山东省部分乡镇干部的调查后发现， “在应然层面， 大部分乡镇干部认为关注民生、提供公共服务应当是乡镇最主要职能。但在实然层面， 乡镇政府还是把很多精力用于招商引资、维稳等工作。乡镇政府开展工作的最主要依据不是宪法、法律规定的职能， 而是上级政府的考核指标。”
（三） 工作失去自主性和村民的不认可诱发工作热情下降
每个工作岗位都有特定的岗位职责和与岗位职责相对应的权限和资源， 利用岗位赋予的权限和资源来完成特定的岗位任务是岗位工业者的基本使命， 而从业者也在职责的完成中体味到工作的价值和成就感并延续着对工作的热情。乡镇政府是我国最低一级政府， 属地化管理模式决定了乡镇干部必须对本辖区的日常行政事务负责到底。1994年分税制改革之后， 中央开始在央地财政收入分配格局中占据主导地位， 中央给地方的税收返还和转移支付成为地方政府财政收入的主要来源之一。在转移支付的形式上， 中央主要采用的是以项目下达的形式来给地方政府划拨资金， 即采用项目制的形式。项目制形式的采用， 在强化中央政策在地方的落实力度和给地方政府带来更多财政资金的同时， 也给包括乡镇干部在内的政府工作人员带来了更多的工作项目和考核任务， 从项目的申报到项目的实施和跟踪监督再到项目的检查验收的整个过程耗费了乡镇干部的大量时间和精力， 使得他们难以有时间和精力来结合地区实际设计自己的工作计划、完成自己的工作设想。结果是在乡镇干部的工作内容中， 岗位职责规定的常规工作仅仅是其工作的一部分， 大量的非常规工作占据了乡镇干部大量的工作时间， 乡镇干部在工作内容的安排上缺乏主动权和自主性， 导致被动应付而非主动作为成为大多数乡镇干部的工作常态。同时， 大量无效且重复的工作任务也在一定程度上降低了乡镇干部工作的热情。乡镇干部大量的工作时间被消耗在填写和上报各类考核表格、整理撰写迎接各类汇报、检查、评估、评比和验收材料上。并且， 上级不同部门在部署各类型的汇报、检查、评估和验收任务时往往缺乏必要的协调沟通， 导致一份材料重复对次上报给不同部门的情况非常常见。简单重复的劳动， 不仅浪费了宝贵的工作时间和有限的办公经费， 也使得乡镇干部对自己工作的价值产生了质疑， 进而影响到后续工作的态度。很多乡镇干部， 刚开始进入乡镇工作时充满了工作的热情， 立志要在广阔的乡村地区有番作为， 但是面对乡镇工作的实际状况， 他们的工作热情也随之逐渐冷却。此外， 乡镇干部在工作实践中虽然付出了很多的时间和精力， 但却未得到乡村群众相应的信任和认可， 这也在一定程度上限制了乡镇干部工作热情的持续。作为一个职业来说， 顾客对从业者的信任和工作结果的认可是维系并激发其更大的工作热情的前提和保障。但在实际工作中， 许多村民对于乡镇干部的工作也存在认识上的误区， 对于乡镇干部的付出并不认可， “在许多村民眼中， ‘中央领导是圣人、省里领导是好人、市里领导是忙人、县里领导是坏人、镇里领导是敌人、村里领导是仇人’”。他们认为自己所获得的各类补助资金是由上级政府下达的， 也是他们应得的， 要感谢也应该感谢上级政府， 而乡镇干部仅仅是发放而已， 他们并没有做什么工作， 而且他们在分配上级政府下拨的财政补贴资金时还存在优亲厚友的可能。
（四） 乡镇工作的复杂性增加了工作的挫败感
乡镇政府作为最基层的政府， 直接与农民群众打交道， 乡镇干部担负着上级政府政策的解释者、执行者和政策执行过程中矛盾化解者的角色。国家的大政方针和法律法规需要通过乡镇干部和村组干部的转化， 才能在乡村地区得到有效的实施， 熟悉乡村风俗民情、掌握必要的乡村话语是乡镇干部干好工作的必要条件。但是由于在财政补贴资金分配上的信息盲区以及政府和城市对乡村精英的体制性吸纳， 导致乡镇干部在实际工作中面临的困难不断加大， 工作挫败感随之增加。农村税费改革启动以后， 我国乡镇工作的重心开始由自下而上的资源汲取型向自上而下的资源分配型转变。过去乡镇干部的工作重心是向农民征收公粮和税费， 虽然在实际工作中会遭遇到部分农民的抵制甚至是反抗， 但是在我国延续千年之久的皇粮国税传统依然赋予了乡镇干部工作行为的合法性， 乡镇干部通过一定的行政手段是可以保证公粮和税收任务的完成。而自农村税费改革之后， 公共财政的阳光开始照耀到乡村地区， 在乡村地区分配国家下达的各类财政补助资金开始成为乡镇干部工作的日常。按常理来说， 从资源汲取型的乡村治理向资源分配型的乡村治理的转变， 更加有利于乡镇干部工作的开展， 但是实际的情况却与之相反。由于信息的不对称， 乡镇干部在贫困户认定、低保户评选、农村危房改造、美丽乡村建设等方面虽然投入很多精力， 但也很容易出现对象精准识别的困境， 诱发群众对政府工作的不满， 举报、信访等问题接踵而至。乡镇政府虽然是我国最基层的一级政府， 承担着党和国家方针政策的落实任务， 但实际上， 大量的行政执行工作却并非是由乡镇干部直接完成的， 乡镇以下的村组干部承担了大量行政执行任务， 村组干部在村民中是否具备一定的威望， 决定了上级政策在乡村地区贯彻和执行的实际结果， 村组干部起到了连接国家政权与群众的桥梁和纽带的作用。而且， 乡村地区的乡规民约等非正式规范在乡村治理秩序中扮演着非常重要的角色， 完全通过法律、法规、政策等硬治理手段难以起到实现乡村治理秩序的目标， 而村组干部正是推动乡规民约等软治理手段的主体力量。但是， 伴随工业化和城镇化进程的加速， 大量的乡村精英被城市所吸纳。同时， 近年来的村干部行政化现象愈发严重， 村干部在村民中的威望随之不断下降， 乡村软治理手段的功效逐渐弱化， 乡村治理的刚性不断增强， 乡镇干部的工作难度也不断提升， 很多出发点好的政策在乡村地区并未得到很好的落实， 群众大多将不满归咎于乡镇干部， 使得乡镇干部工作上的挫败感不断增加。例如， 在近两年的农村“厕所革命”实施过程中， 因为上级财政下拨资金有限和乡镇财政普遍较为困难， 很多农户的厕所在改造完毕后因没有修建公共的排污管道导致粪便处理难， 大部分群众就认为是乡镇干部的工作没有做好。
四、化解乡镇干部队伍建设困境的进路
乡镇干部队伍的稳定是实现乡村振兴战略的坚实保障， 也是实现乡村治理体系和治理能力现代化目标的重要支撑。经过多年来的努力和完善， 我国乡镇干部队伍建设已经取得了长足的进步， 但是我们也不能忽视在部分地区的乡镇和部分乡镇干部中存在的干部思想松懈、意识淡漠、行为消解、心理不适等问题， 而强化责任意识与增强物质激励同步、优化乡镇政府机构设置与职能配置、合并和减少上级考核任务、培育稳定的乡镇干部后备力量是化解当前我国乡镇干部队伍建设存在问题的主要进路。
（一） 强化责任意识与增强物质激励同步
人的行为是受其内在的动机决定的， 要想改变人的行为， 满足其必要的动机是基本的前提条件。伴随市场化改革的深度推进和城镇化进程的加速， 人们在职业选择上对于职业带来的物质报酬和工作环境的要求越来越高， 大城市高报酬的工作成为越来越多人的就业选择。相比之下， 乡镇干部因其工作环境和物质报酬上缺乏明显的优势， 并不具备太多的吸引力。对此， 我们一方面要考虑到乡镇工作的实际情况， 强化乡镇干部的责任意识， 用优秀的干部事迹来坚定他们的政治立场和理想信念， 让他们意识到自身所肩负的崇高使命， 鼓励他们扎根乡镇基层， 干好本职工作。另一方面， 也要做好对乡镇干部的物质激励工作， 在工资上可以考虑设立乡镇工作特殊津贴， 切实提高乡镇干部的收入水平。同时， 要在职级上给予乡镇干部倾斜， 在岗位晋升、子女入学、家庭住房等方面给予乡镇干部特殊的优惠， 让乡镇干部能感受到物质回报的提升， 使乡镇干部能够安心在基层工作。
（二） 优化乡镇政府机构设置与职能配置
乡镇政府从规模上看是典型的小政府， 但是乡镇政府承担了大量的非常规性工作任务， 这也是乡镇干部感到工作负担重和工作压力大的主要原因之一。由于受到乡镇政府机构编制数量的限制， 大规模的增加乡镇机构设置和扩大乡镇干部规模不仅会增加行政运行成本， 也与非常规工作存在着明显的阶段性特征的实际不符。可以在现有乡镇政府机构编制数量不增加的前提下， 通过优化乡镇政府的职能配置来实现乡镇政府的机构设置与职能配置的匹配。具体的路径是要打破属地化管理的思路， 实现属地管理与部门管理相结合的管理体制， 将乡镇政府承担的职能按照条和块进行划分， 凡是专业性较强的工作可以交由县 （市） 政府的相关职能部门来完成， 乡镇政府的主要职能就是发展好本地区的经济， 做好社会管理和公共服务的供给工作。通过这种划分， 可以使得乡镇政府和乡镇干部从繁杂的非常规事务中解脱出来， 专心与干好自己岗位的工作， 提升工作的自主性。
（三） 合并和减少上级考核任务
行政监督是确保行政权公正透明运行， 维护公民、法人和社会组织合法权益的重要手段。作为行政监督的一种， 上级政府对下级政府进行相应的检查、督查等考核是保证下级政府能够认真贯彻落实上级政府政策， 实现公共政策目标的重要手段。在乔尔·S.米格代尔看来， “渗入社会的能力、调节社会关系、提取资源以及以特定方式配置或运用资源四大能力”是国家能力的主要内容。在这四大能力中， 提取资源和配置资源的能力是前两个能力得以有效提升的基础。在我国， 不同层级的政府拥有的资源和配置资源的能力往往呈现出倒金字塔型， 乡镇政府作为最基层的政府， 可以提取的资源非常有限， 配置和运用资源的能力也较为薄弱。因此， 上级政府在组织实施对下级的监督考核时， 要认真考虑到乡镇政府自身的执行能力， 需要注意考核的数量， 避免重复考核问题的发生。由于乡镇政府是最低层级的行政层级， 凡是上级政府规定的各种类型的考核任务基本上都会落到乡镇一级， 致使乡镇承担的考核任务过重。面对繁重的多样化的考核任务， 由于乡镇干部的编制数量非常有限， 且专业知识也存在一定的限制， 使得很多考核任务只能是照葫芦画瓢， 难以实际去从事， 这不仅降低了考核的效力， 也打击了乡镇干部的工作积极性。对此， 要降低项目制的实施比例， 推动上级政府部门之间的协调力度， 尽可能合并和减少考核项目， 不搞考核标准一刀切， 允许乡镇干部在政策标准的统一性和政策执行的灵活性间寻求适度的平衡， 尽可能地赋予乡镇干部更多的行为空间， 提升其工作热情。
（四） 培育稳定的乡镇干部后备力量
“乡镇政府只有从乡村社会中获得相应的物质资源和心理资源才可能维持基本的运作， 否则， 工作就难以开展。”当前， 乡镇干部的稳定性不足是困扰乡镇干部队伍建设和基层政权稳定的一大顽疾， 如果不能维系好乡镇干部队伍的稳定， 将很难实现乡村治理现代化和乡村振兴的目标。近年来， 国家非常重视从外部渠道给乡镇供给干部， 公务员招考、大学生村官、“三支一扶”等已经成为乡镇干部的主要来源。但是， 这些外来的干部， 不仅对乡村地区的情况不了解， 缺乏工作经验， 而且也不愿意在乡镇长期待下去。对此， 我们需要从乡镇内部挖掘较为稳定的乡镇干部后备力量。可以考虑将村组干部、部分返乡农民工和退伍军人作为乡镇干部的后备力量来培养， 通过公开招考和统一聘用的形式从他们中选择优秀的成员加入乡镇干部队伍。因为他们既熟悉本地的乡情、镇情和村情， 对家乡的工作充满了热爱， 在乡村地区也具备一定的威望， 对于做好乡村治理工作和实施乡村振兴战略非常有利。
乡镇干部队伍建设面临的困境与出路篇2
一、问题的提出
乡镇政府是我国最基层的政权， 乡镇的稳定是国家政权稳定的基石。在履行乡镇政府职能、提升乡镇政府治理能力方面， 乡镇干部扮演着重要的角色。“乡镇干部在宣传贯彻落实党的路线方针政策、促进地方经济发展、解决社会矛盾， 维护农村社会稳定、发展基层民主政治、密切党群干群关系等方面， 都发挥着不可替代的作用。”当前， 乡村振兴是我国基层治理的中心任务之一。组织振兴作为乡村振兴的重要一环， 是事关党中央乡村振兴的顶层设计能否得到有效贯彻落实的重要保障。党的十九大以来， 党中央和国务院高度重视乡镇一级的基层组织建设和干部队伍建设工作， 乡镇一级党组织的凝聚力不断提升， 战斗力不断增强， 乡镇干部队伍建设也取得了长足进步。但是我们也要看到， 很多乡镇干部存在着在意识上不敢担当、在行为上不愿作为、干部队伍不稳定、与群众联系较为松散等问题， 严重妨碍到乡村振兴战略的有效实施。当前， 学术界对于乡镇干部的研究主要集中在以下几个方面:一是对乡镇干部培养的策略进行研究， 例如xx等通过对151位乡镇书记的问卷调查， 对乡镇干部培育机制进行了分析；二是对乡镇干部的认知变化和存在的心理不适等问题进行研究， 例如曲延春对乡镇政府职能的转变给乡镇干部认知产生的影响进行了分析， 对当前乡镇干部工作倦怠的问题进行了论述；三是对如何从物质保障等方面来激励乡镇干部的行为等方面的研究， 例如鲍剑忠等对新形势下乡镇干部的激励机制进行了探讨。从现有有关乡镇干部的理论研究来看， 绝大部分研究将乡镇干部当做与其他干部无异的一个群体来研究， 忽视了乡镇干部工作的特殊性和这一群体的特殊性， 近年来我国治理重心下移、乡镇工作格局的改变以及村级组织治理能力的下降等多重因素对乡镇干部的心理认知和行为动机产生的影响。乡村振兴是国家振兴的重要组成部分， 如何增强乡镇干部队伍的稳定性、提升乡镇干部的担当意识和作为动机、增进乡镇干部与群众之间的联系是我们在乡村振兴战略实施过程中必须要下大力气解决的问题。在马奇和奥尔森看来， 结果性逻辑和适当性逻辑是个人行为中两种不同的内在行为逻辑。其中， 结果性逻辑是个人为了谋求个体利益最大化而在日常行为中所体现出来的行为逻辑。“从结果逻辑来看， 行为是由对结果的偏好和期望所驱动的。行为是固执的， 反映了一种尽力使输出满足主观愿望的企图。沿着这种逻辑进行推理， 一个心智健全的人是不会与现实脱节的， 也就是说保持了行为与现实期望之间的一致性。”地方官员作为理性的经济人， 追求晋升的结果驱动着官员的行为选择。乡镇干部作为一个群体， 其行为的生成与其心理认知的变化和外部环境的改变密切相关， 而心理认知在很大程度上受到外部环境变化的影响的。要实现个体行为范式转变的目标， 必须要给予个体以稳定的心理预期， 提升个体行为的回报率。本文试图从乡镇干部内在心理认知的转变和外部工作环境的变化两个维度， 来分析乡镇干部在心理上遇到的不适和行为上发生的改变， 尝试通过内在激励与外在激励的结合、营造正常的工作环境、培育稳定的后备干部队伍来源等措施来化解当前乡镇干部队伍建设遇到的困境， 提升乡镇干部队伍活力， 改进基层治理的绩效。
二、乡镇干部队伍建设中存在的问题
组织是由一定数量的成员依据一定排列组合方式构成的结构形态。一个组织战斗力如何， 除了与组织采用的结构类型密切相关外， 组织成员的行为动机和行为策略也至关重要。新中国成立以来， 我国的政治、经济、社会和文化生态不断地发生着深刻变革， 但是我国的乡村地区始终保持了大体稳定， 这与乡镇一级的组织建设取得的成就和广大乡镇干部付出的辛劳密不可分。但是， 改革开放以来， 伴随着我国市场化改革进程的不断深入、乡村治理重心的转移以及广大乡村地区发生的深刻变化， 使得我国的乡镇干部队伍建设不同程度存在着以下一些问题。
（一） 意识上不敢担当
意识是行动的先导， 乡镇干部具备什么样的工作意识， 就决定了其在行动上采取什么样的策略。乡镇是我国最基层的一级政府， 在政府与民众之间扮演非常重要的角色， 党和政府的方针、政策需要依靠乡镇政府来落实， 人民群众的心声和诉求需要通过乡镇政府来向上传递， 而作为乡镇政府重要组成部分的乡镇干部是乡镇工作能否顺利推进并取得预期成效的关键。长期以来， 敢于奉献和勇于担当是党、国家和人民对于各级党政机关工作人员的期待， 也是各级党政干部做好自身工作的必然要求， 并在实践中涌现出很多扎根乡镇奉献自己青春的干部典型。伴随着市场化改革浪潮的推进， 乡镇干部在物质上的需求愈发强烈， 物质动机能否得到满足以及满足的程度在很大程度上决定了乡镇干部在日常工作中采取什么样的行动策略。但是， 乡镇干部大多受到自身职务和级别的影响， 所能获得的工资相比于市县公务员来说要少很多， 津贴和补贴的标准和数量也十分有限。而在乡村干部的物质需求难以得到有效满足的同时， 对于乡镇干部的各项考核任务却在不断增多， 考核的难度也在不断加大。在物质回报有限和考核压力无限的现状面前， 很多乡镇干部选择了逃离乡镇或者推诿扯皮的行动策略， 扎根基层来脚踏实地干工作的乡镇干部越来越少， “国家政权的内卷化”问题已经开始我国的部分乡镇地区开始出现， 在一定程度上威胁到我国基层政权的稳固。
（二） 行为上不愿作为
改革开放以来， 我国的经济保持了长达40余年的高速增长态势， 经济规模跃居世界第二， 与美国的规模差距不断缩小。中国经济之所以能保持长期的高速增长势头， 与我国中央政府在很长一段时期内选择给地方政府予以财政激励的模式是分不开的。“从历史的角度看， 我国中央政府与地方政府的财政关系一直属于‘激励型’模式， 即在确保满足中央政府的财政需要前提下激励地方政府创造收入满足自身的财政需求”， 而地方政府企业化成为这一激励模式的必然选择， 其结果是包括乡镇干部在内的广大地方干部的行为积极性也被空前调动起来。但是， 伴随着我国经济增长逐渐从高速增长向中高速增长的新常态阶段的转变， 中央政府自改革开放以来采用了多年的激励型增长模式正不断被淘汰， GDP不再是唯一的考核地方官员的核心指标， 环境保护、节能减排、地方政府防范化解重大金融风险能力、精准扶贫、乡村振兴等指标在地方官员考核中的权重不断加大， 地方干部面临的考核压力不断增大。与单纯地在不顾生态环境的承受力、地方政府金融风险防范和化解能力的前提下通过不断增加固定资金投资力度来追求经济增长速度不同， 环境保护、节能减排、地方政府防范化解重大金融风险能力、精准扶贫、乡村振兴等工作难度更大， 需要包括乡镇干部在内的地方官员投入巨大的精力和时间， 但在工作成效上存在很大的不确定性， 承担的风险也更多。而且， 在针对地方的各项考核任务面前， 乡镇干部都是负责具体落实这些政策的人员， 他们面临的考核压力较之于上级干部更大。工作难度的增加和考核压力的增多， 加上工作业绩取得的不确定性增大， 使得乡镇干部的行为空间受到很大程度的限制， 维持现状和消极不作为成为乡镇干部在行为上的理性选择。有学者通过调研后发现， “相比于省、市、县三级机关干部， 乡镇基层干部存在着普遍的工作倦怠， 部分乡镇干部工作倦怠情况比较显著。其工作热情度、工作成就感及工作压力的承受能力测评均明显低于县直部门干部。”
（三） 心理压力较大
群众路线是我党优良传统， 也是各级政府做好本职工作， 检验政府工作的成败与实际成效的重要路径。群众路线在实践中贯彻得怎样， 关键还是要看各级党政干部在实际工作中是否能真正做到从群众中来、到群众中去， 真正听取人民群众的心声和诉求。乡镇干部与其他层级的党政干部相比， 与群众的物理距离更近， 执行群众路线、密切与群众的联系更为便利， 也更为迫切。在xx年农村税费改革之前， 乡镇干部日常工作中的一项重要任务便是下乡包村， 完成农业税费的征收、计划生育政策的落实等工作。在实际工作中， 虽然在干群之间发生过部分因税费征收和计划生育政策执行尺度等诱发的冲突， 但乡镇干部与群众之间的直接联系得到以维系， 乡镇干部对于乡村的实情也非常清楚。但是， 伴随农村税费的取消和计划生育政策的调整， 之前乡镇干部与群众之间建立起的密切联系也随之疏远。虽然现有的精准扶贫等政策的实施， 推动了大量乡镇干部走向乡村， 但是他们联系的对象比较特定， 数量也非常有限， 乡镇干部与群众之间的联系机制亟待重建。目前， 基层民众在对不同层级政府的满意度上， 乡镇政府属于满意度偏低的等级。同时， 乡镇干部与群众之间联系的减少， 使得乡镇干部难以真实地捕捉到群众的真实诉求， 导致乡镇干部的工作难以取得实际成效， 并进而在一定程度上引发群众对乡镇干部工作的误解， 使得乡镇干部产生工作上的挫败感。加之上级规定的考核任务较多、考核难度较大， 导致部分乡镇干部的心理压力较大， “不同程度地存在着普遍的紧张焦虑、心理失衡现象。‘紧张’‘累’‘压抑’‘焦虑’等几乎成了描述他们心理困扰的关键词”。例如， 在xx省每年开展一次的精准扶贫第三方评估的调查问卷中， 贫困户对乡镇扶贫干部的满意度如何是一项重要指标， 也是乡镇扶贫干部心理最焦虑的地方， 唯恐被填上不满意而导致在扶贫工作的付出付诸东流。
（四） 干部队伍不稳定
干部队伍稳定是干部队伍建设的基本要求之一， 也是保持组织的工作得以顺利开展的重要前提。从近些年我国乡镇干部队伍的变动程度来看， 一部分进入乡镇机关工作的干部， 在未来的工作取向上存在多重考虑， 愿意留在乡镇工作的干部比例较低， 乡镇干部队伍整体上不稳定。一方面， 很多考入乡镇机关的工作人员， 仅仅把乡镇机关作为积累工作经验的跳板， 时刻准备着寻找选调入上级机关工作的考试机会， 只要选调考试获得成功， 便会立即辞去乡镇机关的工作。另一方面， 很多以大学生村官、“三支一扶”等形式进入乡镇工作的大学生， 绝大部分把乡镇工作作为给自己在参加公务员、事业单位招考时获取优先权和加分等便利的资本， 难以真心地扎根基层。此外， 很多乡镇干部因为长期在乡镇工作， 基本上晚上与周六很少能回家， 与家人聚少离多， 导致家庭内部出现矛盾。为了缓解家庭矛盾， 解决两地分居的问题， 部分乡镇干部在进城工作无望后选择了辞职。新进入干部的伺机而动与原有干部的离开意愿强烈， 导致乡镇干部队伍的稳定性存在很大问题， 进而影响到乡镇工作的持续性和稳定性。
三、诱发乡镇干部队伍建设困境的原因
乡镇干部队伍是维护我国乡村地区稳定的重要依靠力量， 正是因为广大乡镇干部在基层默默地工作， 党中央和国务院的各项政策部署才得以在广大乡村地区贯彻落实。但是， 随着市场化改革的深入， 使得乡镇干部的职业认知开始发生变化。在职业晋升通道有限、考核压力不断增加和非常规工作任务不断增多的现实面前， 部分乡镇干部开始出现了心理上的不适、意识上松懈和行为上的消解等待， 乡镇干部队伍建设出现了不稳定的状态。
（一） 乡镇干部对自身岗位认知发生变化
职业认知是人们对于某个职业的认识和定位， 是影响人们选择职业或者是否继续从事某项职业的重要因素。我国是一个有着深厚官本位传统的国家， 干部是官而非职业是绝大多数中国人根深蒂固的意识。在革命战争年代和新中国成立以后， 党在干部队伍建设中一直突出强调干部是人民公仆的政治定位， 为人民服务是广大干部的本职所在， 也是体现自身价值的重要途径。而在这一职业认知的指导下， 广大干部对于职业带给自身的荣誉感非常重视， 而对物质回报等较为淡漠。改革开放以后， 随着市场经济体制改革步伐的加快和干部人事制度改革的持续推进， 社会对干部或公务员的认知正逐渐从拥有一定权力为人民服务的公仆转变为一项与其他职业无异的职业， 物质报酬、升迁空间、工作环境等成为人们选择是否从事公务员职业的主要标准。具体到乡镇干部来说， 长期以来， 我们一直将乡镇干部定位为乡村居民的公仆， 无私奉献、不求回报是乡镇干部行为的标尺。在这一标尺的感召和引导下， 很多乡镇干部在不顾自身和家庭存在实际困难的条件下扎根基层， 认真完成上级交付的使命和任务。但是， 在现有的工作环境中， 越来越多的乡镇干部开始把党政机关的工作看作是一项普通职业， 工作收入、工作环境、工作前景和工作晋升空间成为衡量工作岗位好与坏的重要标准。而从现有乡镇干部的工作实际来看， 大部分乡镇地区的工作环境不太理想， 因职务和级别的限制使得乡镇干部的收入有限， 受制于机构职数的限制导致乡镇干部的晋升空间很难打开， 这就在很大程度上影响到乡镇干部的行为选择。“作为公共权力代理人， 政府官员应当追求公共利益；但作为理性经济人， 政府官员也在追求私人利益。这两者之间存在着一系列矛盾， 使得政府官员的行为变得非常复杂。”而当越来越多的乡镇干部开始将公务员作为一种职业， 而我们对乡镇干部的要求依然停留在不计个人得失为人民服务的政治定位时， 彼此之间的张力便拉大， 当二者无法协调， 矛盾便出现， 而乡镇干部在意识上的不担当和行为上的不作为便是这一对矛盾的直接表现。
（二） 工作负担和考核压力不断增大
政府职能配置是政府机构设置和人员编制配备的依据， 政府机构设置要与职能配置相匹配， 才能保证政府职能得到切实有效的履行。xx年2月召开的党的十九届三中全会指出， 要转变政府职能， 优化政府机构设置和职能配置。目前， 伴随xx年3月开始的党和国家机构改革的深入推进， 我国省、市、县三级政府的职能配置与机构设置不断优化， 但是乡镇政府职能配置与机构设置之间的不协调问题依然较为突出。乡镇政府作为一级政府， 其政府职能是完整的， 与省、市、县三级政府存在职责同构的特征。但是长期以来乡镇政府在机构设置上， 确是不完整的。受制于机构设置和人员编制限制， 乡镇政府的一个职能部门往往要对应上级政府的几个职能部门， 一个工作人员通常要兼任几个工作性质不同岗位的任务， 每个乡镇干部面临的日常行政工作非常繁重。以xx省六安市某乡为例， 该乡地处两县交界地区， 贫困问题较为突出。该乡一位党委委员， 既要负责乡党委办公室的日常事务， 同时还兼任民族宗教事务委员， 主抓全乡的民族宗教工作。此外， 他还承当了乡扶贫办公室日常事务的管理工作， 负责统筹协调全乡的扶贫工作。并且， 在每年的秋收过后， 他还要负责部分行政村的禁止秸秆焚烧的任务。在政府机构设置和人员编制有限的情况下， 乡镇干部不仅承担了大量的常规工作和非常规任务， 同时也面临着越来越多、越来越难的考核压力。我国是单一制国家， 省、市、县、乡四级地方政府在职责上大体相同， 只是辖区面积存在着较大差异。但在具体的责任承担上， 乡镇政府不同于省、市、县三级， 扮演着兜底政府的角色， 而来自于上面不同层级政府和不同职能部门的各种类型的考核是乡镇作为兜底政府角色的最具体体现。由于我国地域辽阔， 各地区乡镇的实际情况差异甚大， 统一的考核标准和考核压力， 让很多乡镇干部感觉工作负担过重， 因此背负上较为沉重的心理负担， 很多考核项目上的“一票否决”也由此成为压垮很多乡镇干部的最后一根稻草。例如， 有学者通过对xx省部分乡镇干部的调查后发现， “在应然层面， 大部分乡镇干部认为关注民生、提供公共服务应当是乡镇最主要职能。但在实然层面， 乡镇政府还是把很多精力用于招商引资、维稳等工作。乡镇政府开展工作的最主要依据不是宪法、法律规定的职能， 而是上级政府的考核指标。”
（三） 工作失去自主性和村民的不认可诱发工作热情下降
每个工作岗位都有特定的岗位职责和与岗位职责相对应的权限和资源， 利用岗位赋予的权限和资源来完成特定的岗位任务是岗位工业者的基本使命， 而从业者也在职责的完成中体味到工作的价值和成就感并延续着对工作的热情。乡镇政府是我国最低一级政府， 属地化管理模式决定了乡镇干部必须对本辖区的日常行政事务负责到底。1994年分税制改革之后， 中央开始在央地财政收入分配格局中占据主导地位， 中央给地方的税收返还和转移支付成为地方政府财政收入的主要来源之一。在转移支付的形式上， 中央主要采用的是以项目下达的形式来给地方政府划拨资金， 即采用项目制的形式。项目制形式的采用， 在强化中央政策在地方的落实力度和给地方政府带来更多财政资金的同时， 也给包括乡镇干部在内的政府工作人员带来了更多的工作项目和考核任务， 从项目的申报到项目的实施和跟踪监督再到项目的检查验收的整个过程耗费了乡镇干部的大量时间和精力， 使得他们难以有时间和精力来结合地区实际设计自己的工作计划、完成自己的工作设想。结果是在乡镇干部的工作内容中， 岗位职责规定的常规工作仅仅是其工作的一部分， 大量的非常规工作占据了乡镇干部大量的工作时间， 乡镇干部在工作内容的安排上缺乏主动权和自主性， 导致被动应付而非主动作为成为大多数乡镇干部的工作常态。同时， 大量无效且重复的工作任务也在一定程度上降低了乡镇干部工作的热情。乡镇干部大量的工作时间被消耗在填写和上报各类考核表格、整理撰写迎接各类汇报、检查、评估、评比和验收材料上。并且， 上级不同部门在部署各类型的汇报、检查、评估和验收任务时往往缺乏必要的协调沟通， 导致一份材料重复对次上报给不同部门的情况非常常见。简单重复的劳动， 不仅浪费了宝贵的工作时间和有限的办公经费， 也使得乡镇干部对自己工作的价值产生了质疑， 进而影响到后续工作的态度。很多乡镇干部， 刚开始进入乡镇工作时充满了工作的热情， 立志要在广阔的乡村地区有番作为， 但是面对乡镇工作的实际状况， 他们的工作热情也随之逐渐冷却。此外， 乡镇干部在工作实践中虽然付出了很多的时间和精力， 但却未得到乡村群众相应的信任和认可， 这也在一定程度上限制了乡镇干部工作热情的持续。作为一个职业来说， 顾客对从业者的信任和工作结果的认可是维系并激发其更大的工作热情的前提和保障。但在实际工作中， 许多村民对于乡镇干部的工作也存在认识上的误区， 对于乡镇干部的付出并不认可， “在许多村民眼中， ‘中央领导是圣人、省里领导是好人、市里领导是忙人、县里领导是坏人、镇里领导是敌人、村里领导是仇人’”[。他们认为自己所获得的各类补助资金是由上级政府下达的， 也是他们应得的， 要感谢也应该感谢上级政府， 而乡镇干部仅仅是发放而已， 他们并没有做什么工作， 而且他们在分配上级政府下拨的财政补贴资金时还存在优亲厚友的可能。
（四） 乡镇工作的复杂性增加了工作的挫败感
乡镇政府作为最基层的政府， 直接与农民群众打交道， 乡镇干部担负着上级政府政策的解释者、执行者和政策执行过程中矛盾化解者的角色。国家的大政方针和法律法规需要通过乡镇干部和村组干部的转化， 才能在乡村地区得到有效的实施， 熟悉乡村风俗民情、掌握必要的乡村话语是乡镇干部干好工作的必要条件。但是由于在财政补贴资金分配上的信息盲区以及政府和城市对乡村精英的体制性吸纳， 导致乡镇干部在实际工作中面临的困难不断加大， 工作挫败感随之增加。农村税费改革启动以后， 我国乡镇工作的重心开始由自下而上的资源汲取型向自上而下的资源分配型转变。过去乡镇干部的工作重心是向农民征收公粮和税费， 虽然在实际工作中会遭遇到部分农民的抵制甚至是反抗， 但是在我国延续千年之久的皇粮国税传统依然赋予了乡镇干部工作行为的合法性， 乡镇干部通过一定的行政手段是可以保证公粮和税收任务的完成。而自农村税费改革之后， 公共财政的阳光开始照耀到乡村地区， 在乡村地区分配国家下达的各类财政补助资金开始成为乡镇干部工作的日常。按常理来说， 从资源汲取型的乡村治理向资源分配型的乡村治理的转变， 更加有利于乡镇干部工作的开展， 但是实际的情况却与之相反。由于信息的不对称， 乡镇干部在贫困户认定、低保户评选、农村危房改造、美丽乡村建设等方面虽然投入很多精力， 但也很容易出现对象精准识别的困境， 诱发群众对政府工作的不满， 举报、信访等问题接踵而至。乡镇政府虽然是我国最基层的一级政府， 承担着党和国家方针政策的落实任务， 但实际上， 大量的行政执行工作却并非是由乡镇干部直接完成的， 乡镇以下的村组干部承担了大量行政执行任务， 村组干部在村民中是否具备一定的威望， 决定了上级政策在乡村地区贯彻和执行的实际结果， 村组干部起到了连接国家政权与群众的桥梁和纽带的作用。而且， 乡村地区的乡规民约等非正式规范在乡村治理秩序中扮演着非常重要的角色， 完全通过法律、法规、政策等硬治理手段难以起到实现乡村治理秩序的目标， 而村组干部正是推动乡规民约等软治理手段的主体力量。但是， 伴随工业化和城镇化进程的加速， 大量的乡村精英被城市所吸纳。同时， 近年来的村干部行政化现象愈发严重， 村干部在村民中的威望随之不断下降， 乡村软治理手段的功效逐渐弱化， 乡村治理的刚性不断增强， 乡镇干部的工作难度也不断提升， 很多出发点好的政策在乡村地区并未得到很好的落实， 群众大多将不满归咎于乡镇干部， 使得乡镇干部工作上的挫败感不断增加。例如， 在近两年的农村“厕所革命”实施过程中， 因为上级财政下拨资金有限和乡镇财政普遍较为困难， 很多农户的厕所在改造完毕后因没有修建公共的排污管道导致粪便处理难， 大部分群众就认为是乡镇干部的工作没有做好。
四、化解乡镇干部队伍建设困境的进路
乡镇干部队伍的稳定是实现乡村振兴战略的坚实保障， 也是实现乡村治理体系和治理能力现代化目标的重要支撑。经过多年来的努力和完善， 我国乡镇干部队伍建设已经取得了长足的进步， 但是我们也不能忽视在部分地区的乡镇和部分乡镇干部中存在的干部思想松懈、意识淡漠、行为消解、心理不适等问题， 而强化责任意识与增强物质激励同步、优化乡镇政府机构设置与职能配置、合并和减少上级考核任务、培育稳定的乡镇干部后备力量是化解当前我国乡镇干部队伍建设存在问题的主要进路。
（一） 强化责任意识与增强物质激励同步
人的行为是受其内在的动机决定的， 要想改变人的行为， 满足其必要的动机是基本的前提条件。伴随市场化改革的深度推进和城镇化进程的加速， 人们在职业选择上对于职业带来的物质报酬和工作环境的要求越来越高， 大城市高报酬的工作成为越来越多人的就业选择。相比之下， 乡镇干部因其工作环境和物质报酬上缺乏明显的优势， 并不具备太多的吸引力。对此， 我们一方面要考虑到乡镇工作的实际情况， 强化乡镇干部的责任意识， 用优秀的干部事迹来坚定他们的政治立场和理想信念， 让他们意识到自身所肩负的崇高使命， 鼓励他们扎根乡镇基层， 干好本职工作。另一方面， 也要做好对乡镇干部的物质激励工作， 在工资上可以考虑设立乡镇工作特殊津贴， 切实提高乡镇干部的收入水平。同时， 要在职级上给予乡镇干部倾斜， 在岗位晋升、子女入学、家庭住房等方面给予乡镇干部特殊的优惠， 让乡镇干部能感受到物质回报的提升， 使乡镇干部能够安心在基层工作。
（二） 优化乡镇政府机构设置与职能配置
乡镇政府从规模上看是典型的小政府， 但是乡镇政府承担了大量的非常规性工作任务， 这也是乡镇干部感到工作负担重和工作压力大的主要原因之一。由于受到乡镇政府机构编制数量的限制， 大规模的增加乡镇机构设置和扩大乡镇干部规模不仅会增加行政运行成本， 也与非常规工作存在着明显的阶段性特征的实际不符。可以在现有乡镇政府机构编制数量不增加的前提下， 通过优化乡镇政府的职能配置来实现乡镇政府的机构设置与职能配置的匹配。具体的路径是要打破属地化管理的思路， 实现属地管理与部门管理相结合的管理体制， 将乡镇政府承担的职能按照条和块进行划分， 凡是专业性较强的工作可以交由县 （市） 政府的相关职能部门来完成， 乡镇政府的主要职能就是发展好本地区的经济， 做好社会管理和公共服务的供给工作。通过这种划分， 可以使得乡镇政府和乡镇干部从繁杂的非常规事务中解脱出来， 专心与干好自己岗位的工作， 提升工作的自主性。
（三） 合并和减少上级考核任务
行政监督是确保行政权公正透明运行， 维护公民、法人和社会组织合法权益的重要手段。作为行政监督的一种， 上级政府对下级政府进行相应的检查、督查等考核是保证下级政府能够认真贯彻落实上级政府政策， 实现公共政策目标的重要手段。在乔尔·S.米格代尔看来， “渗入社会的能力、调节社会关系、提取资源以及以特定方式配置或运用资源四大能力”是国家能力的主要内容。在这四大能力中， 提取资源和配置资源的能力是前两个能力得以有效提升的基础。在我国， 不同层级的政府拥有的资源和配置资源的能力往往呈现出倒金字塔型， 乡镇政府作为最基层的政府， 可以提取的资源非常有限， 配置和运用资源的能力也较为薄弱。因此， 上级政府在组织实施对下级的监督考核时， 要认真考虑到乡镇政府自身的执行能力， 需要注意考核的数量， 避免重复考核问题的发生。由于乡镇政府是最低层级的行政层级， 凡是上级政府规定的各种类型的考核任务基本上都会落到乡镇一级， 致使乡镇承担的考核任务过重。面对繁重的多样化的考核任务， 由于乡镇干部的编制数量非常有限， 且专业知识也存在一定的限制， 使得很多考核任务只能是照葫芦画瓢， 难以实际去从事， 这不仅降低了考核的效力， 也打击了乡镇干部的工作积极性。对此， 要降低项目制的实施比例， 推动上级政府部门之间的协调力度， 尽可能合并和减少考核项目， 不搞考核标准一刀切， 允许乡镇干部在政策标准的统一性和政策执行的灵活性间寻求适度的平衡， 尽可能地赋予乡镇干部更多的行为空间， 提升其工作热情。
（四） 培育稳定的乡镇干部后备力量
“乡镇政府只有从乡村社会中获得相应的物质资源和心理资源才可能维持基本的运作， 否则， 工作就难以开展。”当前， 乡镇干部的稳定性不足是困扰乡镇干部队伍建设和基层政权稳定的一大顽疾， 如果不能维系好乡镇干部队伍的稳定， 将很难实现乡村治理现代化和乡村振兴的目标。近年来， 国家非常重视从外部渠道给乡镇供给干部， 公务员招考、大学生村官、“三支一扶”等已经成为乡镇干部的主要来源。但是， 这些外来的干部， 不仅对乡村地区的情况不了解， 缺乏工作经验， 而且也不愿意在乡镇长期待下去。对此， 我们需要从乡镇内部挖掘较为稳定的乡镇干部后备力量。可以考虑将村组干部、部分返乡农民工和退伍军人作为乡镇干部的后备力量来培养， 通过公开招考和统一聘用的形式从他们中选择优秀的成员加入乡镇干部队伍。因为他们既熟悉本地的乡情、镇情和村情， 对家乡的工作充满了热爱， 在乡村地区也具备一定的威望， 对于做好乡村治理工作和实施乡村振兴战略非常有利。
乡镇干部队伍建设面临的困境与出路篇3
一、问题的提出
乡镇政府是我国最基层的政权， 乡镇的稳定是国家政权稳定的基石。在履行乡镇政府职能、提升乡镇政府治理能力方面， 乡镇干部扮演着重要的角色。“乡镇干部在宣传贯彻落实党的路线方针政策、促进地方经济发展、解决社会矛盾， 维护农村社会稳定、发展基层民主政治、密切党群干群关系等方面， 都发挥着不可替代的作用。”当前， 乡村振兴是我国基层治理的中心任务之一。组织振兴作为乡村振兴的重要一环， 是事关党中央乡村振兴的顶层设计能否得到有效贯彻落实的重要保障。党的十九大以来， 党中央和国务院高度重视乡镇一级的基层组织建设和干部队伍建设工作， 乡镇一级党组织的凝聚力不断提升， 战斗力不断增强， 乡镇干部队伍建设也取得了长足进步。但是我们也要看到， 很多乡镇干部存在着在意识上不敢担当、在行为上不愿作为、干部队伍不稳定、与群众联系较为松散等问题， 严重妨碍到乡村振兴战略的有效实施。当前， 学术界对于乡镇干部的研究主要集中在以下几个方面:一是对乡镇干部培养的策略进行研究， 例如通过对151位乡镇书记的问卷调查， 对乡镇干部培育机制进行了分析；二是对乡镇干部的认知变化和存在的心理不适等问题进行研究， 例如曲延春对乡镇政府职能的转变给乡镇干部认知产生的影响进行了分析， 对当前乡镇干部工作倦怠的问题进行了论述；三是对如何从物质保障等方面来激励乡镇干部的行为等方面的研究， 例如对新形势下乡镇干部的激励机制进行了探讨。从现有有关乡镇干部的理论研究来看， 绝大部分研究将乡镇干部当做与其他干部无异的一个群体来研究， 忽视了乡镇干部工作的特殊性和这一群体的特殊性， 近年来我国治理重心下移、乡镇工作格局的改变以及村级组织治理能力的下降等多重因素对乡镇干部的心理认知和行为动机产生的影响。乡村振兴是国家振兴的重要组成部分， 如何增强乡镇干部队伍的稳定性、提升乡镇干部的担当意识和作为动机、增进乡镇干部与群众之间的联系是我们在乡村振兴战略实施过程中必须要下大力气解决的问题。在马奇和奥尔森看来， 结果性逻辑和适当性逻辑是个人行为中两种不同的内在行为逻辑。其中， 结果性逻辑是个人为了谋求个体利益最大化而在日常行为中所体现出来的行为逻辑。“从结果逻辑来看， 行为是由对结果的偏好和期望所驱动的。行为是固执的， 反映了一种尽力使输出满足主观愿望的企图。沿着这种逻辑进行推理， 一个心智健全的人是不会与现实脱节的， 也就是说保持了行为与现实期望之间的一致性。”地方官员作为理性的经济人， 追求晋升的结果驱动着官员的行为选择。乡镇干部作为一个群体， 其行为的生成与其心理认知的变化和外部环境的改变密切相关， 而心理认知在很大程度上受到外部环境变化的影响的。要实现个体行为范式转变的目标， 必须要给予个体以稳定的心理预期， 提升个体行为的回报率。本文试图从乡镇干部内在心理认知的转变和外部工作环境的变化两个维度， 来分析乡镇干部在心理上遇到的不适和行为上发生的改变， 尝试通过内在激励与外在激励的结合、营造正常的工作环境、培育稳定的后备干部队伍来源等措施来化解当前乡镇干部队伍建设遇到的困境， 提升乡镇干部队伍活力， 改进基层治理的绩效。
二、乡镇干部队伍建设中存在的问题
组织是由一定数量的成员依据一定排列组合方式构成的结构形态。一个组织战斗力如何， 除了与组织采用的结构类型密切相关外， 组织成员的行为动机和行为策略也至关重要。新中国成立以来， 我国的政治、经济、社会和文化生态不断地发生着深刻变革， 但是我国的乡村地区始终保持了大体稳定， 这与乡镇一级的组织建设取得的成就和广大乡镇干部付出的辛劳密不可分。但是， 改革开放以来， 伴随着我国市场化改革进程的不断深入、乡村治理重心的转移以及广大乡村地区发生的深刻变化， 使得我国的乡镇干部队伍建设不同程度存在着以下一些问题。
（一） 意识上不敢担当
意识是行动的先导， 乡镇干部具备什么样的工作意识， 就决定了其在行动上采取什么样的策略。乡镇是我国最基层的一级政府， 在政府与民众之间扮演非常重要的角色， 党和政府的方针、政策需要依靠乡镇政府来落实， 人民群众的心声和诉求需要通过乡镇政府来向上传递， 而作为乡镇政府重要组成部分的乡镇干部是乡镇工作能否顺利推进并取得预期成效的关键。长期以来， 敢于奉献和勇于担当是党、国家和人民对于各级党政机关工作人员的期待， 也是各级党政干部做好自身工作的必然要求， 并在实践中涌现出很多扎根乡镇奉献自己青春的干部典型。伴随着市场化改革浪潮的推进， 乡镇干部在物质上的需求愈发强烈， 物质动机能否得到满足以及满足的程度在很大程度上决定了乡镇干部在日常工作中采取什么样的行动策略。但是， 乡镇干部大多受到自身职务和级别的影响， 所能获得的工资相比于市县公务员来说要少很多， 津贴和补贴的标准和数量也十分有限。而在乡村干部的物质需求难以得到有效满足的同时， 对于乡镇干部的各项考核任务却在不断增多， 考核的难度也在不断加大。在物质回报有限和考核压力无限的现状面前， 很多乡镇干部选择了逃离乡镇或者推诿扯皮的行动策略， 扎根基层来脚踏实地干工作的乡镇干部越来越少， “国家政权的内卷化”问题已经开始我国的部分乡镇地区开始出现， 在一定程度上威胁到我国基层政权的稳固。
（二） 行为上不愿作为
改革开放以来， 我国的经济保持了长达40余年的高速增长态势， 经济规模跃居世界第二， 与美国的规模差距不断缩小。中国经济之所以能保持长期的高速增长势头， 与我国中央政府在很长一段时期内选择给地方政府予以财政激励的模式是分不开的。“从历史的角度看， 我国中央政府与地方政府的财政关系一直属于‘激励型’模式， 即在确保满足中央政府的财政需要前提下激励地方政府创造收入满足自身的财政需求”， 而地方政府企业化成为这一激励模式的必然选择， 其结果是包括乡镇干部在内的广大地方干部的行为积极性也被空前调动起来。但是， 伴随着我国经济增长逐渐从高速增长向中高速增长的新常态阶段的转变， 中央政府自改革开放以来采用了多年的激励型增长模式正不断被淘汰， GDP不再是唯一的考核地方官员的核心指标， 环境保护、节能减排、地方政府防范化解重大金融风险能力、精准扶贫、乡村振兴等指标在地方官员考核中的权重不断加大， 地方干部面临的考核压力不断增大。与单纯地在不顾生态环境的承受力、地方政府金融风险防范和化解能力的前提下通过不断增加固定资金投资力度来追求经济增长速度不同， 环境保护、节能减排、地方政府防范化解重大金融风险能力、精准扶贫、乡村振兴等工作难度更大， 需要包括乡镇干部在内的地方官员投入巨大的精力和时间， 但在工作成效上存在很大的不确定性， 承担的风险也更多。而且， 在针对地方的各项考核任务面前， 乡镇干部都是负责具体落实这些政策的人员， 他们面临的考核压力较之于上级干部更大。工作难度的增加和考核压力的增多， 加上工作业绩取得的不确定性增大， 使得乡镇干部的行为空间受到很大程度的限制， 维持现状和消极不作为成为乡镇干部在行为上的理性选择。有学者通过调研后发现， “相比于省、市、县三级机关干部， 乡镇基层干部存在着普遍的工作倦怠， 部分乡镇干部工作倦怠情况比较显著。其工作热情度、工作成就感及工作压力的承受能力测评均明显低于县直部门干部。”
（三） 心理压力较大
群众路线是我党优良传统， 也是各级政府做好本职工作， 检验政府工作的成败与实际成效的重要路径。群众路线在实践中贯彻得怎样， 关键还是要看各级党政干部在实际工作中是否能真正做到从群众中来、到群众中去， 真正听取人民群众的心声和诉求。乡镇干部与其他层级的党政干部相比， 与群众的物理距离更近， 执行群众路线、密切与群众的联系更为便利， 也更为迫切。在xx年农村税费改革之前， 乡镇干部日常工作中的一项重要任务便是下乡包村， 完成农业税费的征收、计划生育政策的落实等工作。在实际工作中， 虽然在干群之间发生过部分因税费征收和计划生育政策执行尺度等诱发的冲突， 但乡镇干部与群众之间的直接联系得到以维系， 乡镇干部对于乡村的实情也非常清楚。但是， 伴随农村税费的取消和计划生育政策的调整， 之前乡镇干部与群众之间建立起的密切联系也随之疏远。虽然现有的精准扶贫等政策的实施， 推动了大量乡镇干部走向乡村， 但是他们联系的对象比较特定， 数量也非常有限， 乡镇干部与群众之间的联系机制亟待重建。目前， 基层民众在对不同层级政府的满意度上， 乡镇政府属于满意度偏低的等级。同时， 乡镇干部与群众之间联系的减少， 使得乡镇干部难以真实地捕捉到群众的真实诉求， 导致乡镇干部的工作难以取得实际成效， 并进而在一定程度上引发群众对乡镇干部工作的误解， 使得乡镇干部产生工作上的挫败感。加之上级规定的考核任务较多、考核难度较大， 导致部分乡镇干部的心理压力较大， “不同程度地存在着普遍的紧张焦虑、心理失衡现象。‘紧张’‘累’‘压抑’‘焦虑’等几乎成了描述他们心理困扰的关键词”。例如， 在安徽省每年开展一次的精准扶贫第三方评估的调查问卷中， 贫困户对乡镇扶贫干部的满意度如何是一项重要指标， 也是乡镇扶贫干部心理最焦虑的地方， 唯恐被填上不满意而导致在扶贫工作的付出付诸东流。
（四） 干部队伍不稳定
干部队伍稳定是干部队伍建设的基本要求之一， 也是保持组织的工作得以顺利开展的重要前提。从近些年我国乡镇干部队伍的变动程度来看， 一部分进入乡镇机关工作的干部， 在未来的工作取向上存在多重考虑， 愿意留在乡镇工作的干部比例较低， 乡镇干部队伍整体上不稳定。一方面， 很多考入乡镇机关的工作人员， 仅仅把乡镇机关作为积累工作经验的跳板， 时刻准备着寻找选调入上级机关工作的考试机会， 只要选调考试获得成功， 便会立即辞去乡镇机关的工作。另一方面， 很多以大学生村官、“三支一扶”等形式进入乡镇工作的大学生， 绝大部分把乡镇工作作为给自己在参加公务员、事业单位招考时获取优先权和加分等便利的资本， 难以真心地扎根基层。此外， 很多乡镇干部因为长期在乡镇工作， 基本上晚上与周六很少能回家， 与家人聚少离多， 导致家庭内部出现矛盾。为了缓解家庭矛盾， 解决两地分居的问题， 部分乡镇干部在进城工作无望后选择了辞职。新进入干部的伺机而动与原有干部的离开意愿强烈， 导致乡镇干部队伍的稳定性存在很大问题， 进而影响到乡镇工作的持续性和稳定性。
三、诱发乡镇干部队伍建设困境的原因
乡镇干部队伍是维护我国乡村地区稳定的重要依靠力量， 正是因为广大乡镇干部在基层默默地工作， 党中央和国务院的各项政策部署才得以在广大乡村地区贯彻落实。但是， 随着市场化改革的深入， 使得乡镇干部的职业认知开始发生变化。在职业晋升通道有限、考核压力不断增加和非常规工作任务不断增多的现实面前， 部分乡镇干部开始出现了心理上的不适、意识上松懈和行为上的消解等待， 乡镇干部队伍建设出现了不稳定的状态。
（一） 乡镇干部对自身岗位认知发生变化
职业认知是人们对于某个职业的认识和定位， 是影响人们选择职业或者是否继续从事某项职业的重要因素。我国是一个有着深厚官本位传统的国家， 干部是官而非职业是绝大多数中国人根深蒂固的意识。在革命战争年代和新中国成立以后， 党在干部队伍建设中一直突出强调干部是人民公仆的政治定位， 为人民服务是广大干部的本职所在， 也是体现自身价值的重要途径。而在这一职业认知的指导下， 广大干部对于职业带给自身的荣誉感非常重视， 而对物质回报等较为淡漠。改革开放以后， 随着市场经济体制改革步伐的加快和干部人事制度改革的持续推进， 社会对干部或公务员的认知正逐渐从拥有一定权力为人民服务的公仆转变为一项与其他职业无异的职业， 物质报酬、升迁空间、工作环境等成为人们选择是否从事公务员职业的主要标准。具体到乡镇干部来说， 长期以来， 我们一直将乡镇干部定位为乡村居民的公仆， 无私奉献、不求回报是乡镇干部行为的标尺。在这一标尺的感召和引导下， 很多乡镇干部在不顾自身和家庭存在实际困难的条件下扎根基层， 认真完成上级交付的使命和任务。但是， 在现有的工作环境中， 越来越多的乡镇干部开始把党政机关的工作看作是一项普通职业， 工作收入、工作环境、工作前景和工作晋升空间成为衡量工作岗位好与坏的重要标准。而从现有乡镇干部的工作实际来看， 大部分乡镇地区的工作环境不太理想， 因职务和级别的限制使得乡镇干部的收入有限， 受制于机构职数的限制导致乡镇干部的晋升空间很难打开， 这就在很大程度上影响到乡镇干部的行为选择。“作为公共权力代理人， 政府官员应当追求公共利益；但作为理性经济人， 政府官员也在追求私人利益。这两者之间存在着一系列矛盾， 使得政府官员的行为变得非常复杂。”而当越来越多的乡镇干部开始将公务员作为一种职业， 而我们对乡镇干部的要求依然停留在不计个人得失为人民服务的政治定位时， 彼此之间的张力便拉大， 当二者无法协调， 矛盾便出现， 而乡镇干部在意识上的不担当和行为上的不作为便是这一对矛盾的直接表现。
（二） 工作负担和考核压力不断增大
政府职能配置是政府机构设置和人员编制配备的依据， 政府机构设置要与职能配置相匹配， 才能保证政府职能得到切实有效的履行。x年2月召开的党的十九届三中全会指出， 要转变政府职能， 优化政府机构设置和职能配置。目前， 伴随x年3月开始的党和国家机构改革的深入推进， 我国省、市、县三级政府的职能配置与机构设置不断优化， 但是乡镇政府职能配置与机构设置之间的不协调问题依然较为突出。乡镇政府作为一级政府， 其政府职能是完整的， 与省、市、县三级政府存在职责同构的特征。但是长期以来乡镇政府在机构设置上， 确是不完整的。受制于机构设置和人员编制限制， 乡镇政府的一个职能部门往往要对应上级政府的几个职能部门， 一个工作人员通常要兼任几个工作性质不同岗位的任务， 每个乡镇干部面临的日常行政工作非常繁重。以安徽省六安市某乡为例， 该乡地处两县交界地区， 贫困问题较为突出。该乡一位党委委员， 既要负责乡党委办公室的日常事务， 同时还兼任民族宗教事务委员， 主抓全乡的民族宗教工作。此外， 他还承当了乡扶贫办公室日常事务的管理工作， 负责统筹协调全乡的扶贫工作。并且， 在每年的秋收过后， 他还要负责部分行政村的禁止秸秆焚烧的任务。在政府机构设置和人员编制有限的情况下， 乡镇干部不仅承担了大量的常规工作和非常规任务， 同时也面临着越来越多、越来越难的考核压力。我国是单一制国家， 省、市、县、乡四级地方政府在职责上大体相同， 只是辖区面积存在着较大差异。但在具体的责任承担上， 乡镇政府不同于省、市、县三级， 扮演着兜底政府的角色， 而来自于上面不同层级政府和不同职能部门的各种类型的考核是乡镇作为兜底政府角色的最具体体现。由于我国地域辽阔， 各地区乡镇的实际情况差异甚大， 统一的考核标准和考核压力， 让很多乡镇干部感觉工作负担过重， 因此背负上较为沉重的心理负担， 很多考核项目上的“一票否决”也由此成为压垮很多乡镇干部的最后一根稻草。例如， 有学者通过对山东省部分乡镇干部的调查后发现， “在应然层面， 大部分乡镇干部认为关注民生、提供公共服务应当是乡镇最主要职能。但在实然层面， 乡镇政府还是把很多精力用于招商引资、维稳等工作。乡镇政府开展工作的最主要依据不是宪法、法律规定的职能， 而是上级政府的考核指标。”
（三） 工作失去自主性和村民的不认可诱发工作热情下降
每个工作岗位都有特定的岗位职责和与岗位职责相对应的权限和资源， 利用岗位赋予的权限和资源来完成特定的岗位任务是岗位工业者的基本使命， 而从业者也在职责的完成中体味到工作的价值和成就感并延续着对工作的热情。乡镇政府是我国最低一级政府， 属地化管理模式决定了乡镇干部必须对本辖区的日常行政事务负责到底。1994年分税制改革之后， 中央开始在央地财政收入分配格局中占据主导地位， 中央给地方的税收返还和转移支付成为地方政府财政收入的主要来源之一。在转移支付的形式上， 中央主要采用的是以项目下达的形式来给地方政府划拨资金， 即采用项目制的形式。项目制形式的采用， 在强化中央政策在地方的落实力度和给地方政府带来更多财政资金的同时， 也给包括乡镇干部在内的政府工作人员带来了更多的工作项目和考核任务， 从项目的申报到项目的实施和跟踪监督再到项目的检查验收的整个过程耗费了乡镇干部的大量时间和精力， 使得他们难以有时间和精力来结合地区实际设计自己的工作计划、完成自己的工作设想。结果是在乡镇干部的工作内容中， 岗位职责规定的常规工作仅仅是其工作的一部分， 大量的非常规工作占据了乡镇干部大量的工作时间， 乡镇干部在工作内容的安排上缺乏主动权和自主性， 导致被动应付而非主动作为成为大多数乡镇干部的工作常态。同时， 大量无效且重复的工作任务也在一定程度上降低了乡镇干部工作的热情。乡镇干部大量的工作时间被消耗在填写和上报各类考核表格、整理撰写迎接各类汇报、检查、评估、评比和验收材料上。并且， 上级不同部门在部署各类型的汇报、检查、评估和验收任务时往往缺乏必要的协调沟通， 导致一份材料重复对次上报给不同部门的情况非常常见。简单重复的劳动， 不仅浪费了宝贵的工作时间和有限的办公经费， 也使得乡镇干部对自己工作的价值产生了质疑， 进而影响到后续工作的态度。很多乡镇干部， 刚开始进入乡镇工作时充满了工作的热情， 立志要在广阔的乡村地区有番作为， 但是面对乡镇工作的实际状况， 他们的工作热情也随之逐渐冷却。此外， 乡镇干部在工作实践中虽然付出了很多的时间和精力， 但却未得到乡村群众相应的信任和认可， 这也在一定程度上限制了乡镇干部工作热情的持续。作为一个职业来说， 顾客对从业者的信任和工作结果的认可是维系并激发其更大的工作热情的前提和保障。但在实际工作中， 许多村民对于乡镇干部的工作也存在认识上的误区， 对于乡镇干部的付出并不认可， “在许多村民眼中， ‘中央领导是圣人、省里领导是好人、市里领导是忙人、县里领导是坏人、镇里领导是敌人、村里领导是仇人’”。他们认为自己所获得的各类补助资金是由上级政府下达的， 也是他们应得的， 要感谢也应该感谢上级政府， 而乡镇干部仅仅是发放而已， 他们并没有做什么工作， 而且他们在分配上级政府下拨的财政补贴资金时还存在优亲厚友的可能。
（四） 乡镇工作的复杂性增加了工作的挫败感
乡镇政府作为最基层的政府， 直接与农民群众打交道， 乡镇干部担负着上级政府政策的解释者、执行者和政策执行过程中矛盾化解者的角色。国家的大政方针和法律法规需要通过乡镇干部和村组干部的转化， 才能在乡村地区得到有效的实施， 熟悉乡村风俗民情、掌握必要的乡村话语是乡镇干部干好工作的必要条件。但是由于在财政补贴资金分配上的信息盲区以及政府和城市对乡村精英的体制性吸纳， 导致乡镇干部在实际工作中面临的困难不断加大， 工作挫败感随之增加。农村税费改革启动以后， 我国乡镇工作的重心开始由自下而上的资源汲取型向自上而下的资源分配型转变。过去乡镇干部的工作重心是向农民征收公粮和税费， 虽然在实际工作中会遭遇到部分农民的抵制甚至是反抗， 但是在我国延续千年之久的皇粮国税传统依然赋予了乡镇干部工作行为的合法性， 乡镇干部通过一定的行政手段是可以保证公粮和税收任务的完成。而自农村税费改革之后， 公共财政的阳光开始照耀到乡村地区， 在乡村地区分配国家下达的各类财政补助资金开始成为乡镇干部工作的日常。按常理来说， 从资源汲取型的乡村治理向资源分配型的乡村治理的转变， 更加有利于乡镇干部工作的开展， 但是实际的情况却与之相反。由于信息的不对称， 乡镇干部在贫困户认定、低保户评选、农村危房改造、美丽乡村建设等方面虽然投入很多精力， 但也很容易出现对象精准识别的困境， 诱发群众对政府工作的不满， 举报、信访等问题接踵而至。乡镇政府虽然是我国最基层的一级政府， 承担着党和国家方针政策的落实任务， 但实际上， 大量的行政执行工作却并非是由乡镇干部直接完成的， 乡镇以下的村组干部承担了大量行政执行任务， 村组干部在村民中是否具备一定的威望， 决定了上级政策在乡村地区贯彻和执行的实际结果， 村组干部起到了连接国家政权与群众的桥梁和纽带的作用。而且， 乡村地区的乡规民约等非正式规范在乡村治理秩序中扮演着非常重要的角色， 完全通过法律、法规、政策等硬治理手段难以起到实现乡村治理秩序的目标， 而村组干部正是推动乡规民约等软治理手段的主体力量。但是， 伴随工业化和城镇化进程的加速， 大量的乡村精英被城市所吸纳。同时， 近年来的村干部行政化现象愈发严重， 村干部在村民中的威望随之不断下降， 乡村软治理手段的功效逐渐弱化， 乡村治理的刚性不断增强， 乡镇干部的工作难度也不断提升， 很多出发点好的政策在乡村地区并未得到很好的落实， 群众大多将不满归咎于乡镇干部， 使得乡镇干部工作上的挫败感不断增加。例如， 在近两年的农村“厕所革命”实施过程中， 因为上级财政下拨资金有限和乡镇财政普遍较为困难， 很多农户的厕所在改造完毕后因没有修建公共的排污管道导致粪便处理难， 大部分群众就认为是乡镇干部的工作没有做好。
四、化解乡镇干部队伍建设困境的进路
乡镇干部队伍的稳定是实现乡村振兴战略的坚实保障， 也是实现乡村治理体系和治理能力现代化目标的重要支撑。经过多年来的努力和完善， 我国乡镇干部队伍建设已经取得了长足的进步， 但是我们也不能忽视在部分地区的乡镇和部分乡镇干部中存在的干部思想松懈、意识淡漠、行为消解、心理不适等问题， 而强化责任意识与增强物质激励同步、优化乡镇政府机构设置与职能配置、合并和减少上级考核任务、培育稳定的乡镇干部后备力量是化解当前我国乡镇干部队伍建设存在问题的主要进路。
（一） 强化责任意识与增强物质激励同步
人的行为是受其内在的动机决定的， 要想改变人的行为， 满足其必要的动机是基本的前提条件。伴随市场化改革的深度推进和城镇化进程的加速， 人们在职业选择上对于职业带来的物质报酬和工作环境的要求越来越高， 大城市高报酬的工作成为越来越多人的就业选择。相比之下， 乡镇干部因其工作环境和物质报酬上缺乏明显的优势， 并不具备太多的吸引力。对此， 我们一方面要考虑到乡镇工作的实际情况， 强化乡镇干部的责任意识， 用优秀的干部事迹来坚定他们的政治立场和理想信念， 让他们意识到自身所肩负的崇高使命， 鼓励他们扎根乡镇基层， 干好本职工作。另一方面， 也要做好对乡镇干部的物质激励工作， 在工资上可以考虑设立乡镇工作特殊津贴， 切实提高乡镇干部的收入水平。同时， 要在职级上给予乡镇干部倾斜， 在岗位晋升、子女入学、家庭住房等方面给予乡镇干部特殊的优惠， 让乡镇干部能感受到物质回报的提升， 使乡镇干部能够安心在基层工作。
（二） 优化乡镇政府机构设置与职能配置
乡镇政府从规模上看是典型的小政府， 但是乡镇政府承担了大量的非常规性工作任务， 这也是乡镇干部感到工作负担重和工作压力大的主要原因之一。由于受到乡镇政府机构编制数量的限制， 大规模的增加乡镇机构设置和扩大乡镇干部规模不仅会增加行政运行成本， 也与非常规工作存在着明显的阶段性特征的实际不符。可以在现有乡镇政府机构编制数量不增加的前提下， 通过优化乡镇政府的职能配置来实现乡镇政府的机构设置与职能配置的匹配。具体的路径是要打破属地化管理的思路， 实现属地管理与部门管理相结合的管理体制， 将乡镇政府承担的职能按照条和块进行划分， 凡是专业性较强的工作可以交由县 （市） 政府的相关职能部门来完成， 乡镇政府的主要职能就是发展好本地区的经济， 做好社会管理和公共服务的供给工作。通过这种划分， 可以使得乡镇政府和乡镇干部从繁杂的非常规事务中解脱出来， 专心与干好自己岗位的工作， 提升工作的自主性。
（三） 合并和减少上级考核任务
行政监督是确保行政权公正透明运行， 维护公民、法人和社会组织合法权益的重要手段。作为行政监督的一种， 上级政府对下级政府进行相应的检查、督查等考核是保证下级政府能够认真贯彻落实上级政府政策， 实现公共政策目标的重要手段。在乔尔·S.米格代尔看来， “渗入社会的能力、调节社会关系、提取资源以及以特定方式配置或运用资源四大能力”是国家能力的主要内容。在这四大能力中， 提取资源和配置资源的能力是前两个能力得以有效提升的基础。在我国， 不同层级的政府拥有的资源和配置资源的能力往往呈现出倒金字塔型， 乡镇政府作为最基层的政府， 可以提取的资源非常有限， 配置和运用资源的能力也较为薄弱。因此， 上级政府在组织实施对下级的监督考核时， 要认真考虑到乡镇政府自身的执行能力， 需要注意考核的数量， 避免重复考核问题的发生。由于乡镇政府是最低层级的行政层级， 凡是上级政府规定的各种类型的考核任务基本上都会落到乡镇一级， 致使乡镇承担的考核任务过重。面对繁重的多样化的考核任务， 由于乡镇干部的编制数量非常有限， 且专业知识也存在一定的限制， 使得很多考核任务只能是照葫芦画瓢， 难以实际去从事， 这不仅降低了考核的效力， 也打击了乡镇干部的工作积极性。对此， 要降低项目制的实施比例， 推动上级政府部门之间的协调力度， 尽可能合并和减少考核项目， 不搞考核标准一刀切， 允许乡镇干部在政策标准的统一性和政策执行的灵活性间寻求适度的平衡， 尽可能地赋予乡镇干部更多的行为空间， 提升其工作热情。
（四） 培育稳定的乡镇干部后备力量
“乡镇政府只有从乡村社会中获得相应的物质资源和心理资源才可能维持基本的运作， 否则， 工作就难以开展。”当前， 乡镇干部的稳定性不足是困扰乡镇干部队伍建设和基层政权稳定的一大顽疾， 如果不能维系好乡镇干部队伍的稳定， 将很难实现乡村治理现代化和乡村振兴的目标。近年来， 国家非常重视从外部渠道给乡镇供给干部， 公务员招考、大学生村官、“三支一扶”等已经成为乡镇干部的主要来源。但是， 这些外来的干部， 不仅对乡村地区的情况不了解， 缺乏工作经验， 而且也不愿意在乡镇长期待下去。对此， 我们需要从乡镇内部挖掘较为稳定的乡镇干部后备力量。可以考虑将村组干部、部分返乡农民工和退伍军人作为乡镇干部的后备力量来培养， 通过公开招考和统一聘用的形式从他们中选择优秀的成员加入乡镇干部队伍。因为他们既熟悉本地的乡情、镇情和村情， 对家乡的工作充满了热爱， 在乡村地区也具备一定的威望， 对于做好乡村治理工作和实施乡村振兴战略非常有利。
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